Leereenheid 1: Algemene taken en bevoegdheden
Deze samenvatting is uitgewerkt aan de hand van de leerdoelen.
Verplichte literatuur: Ch.W. Backes e.a., Handboek Omgevingswet, Den Haag: Boom Juridisch 2024, p. 21-64 en
89-157.
Leerdoel 1: De systematiek, het toepassingsgebied en de doelen van de
Omgevingswet (en uitleg aan de hand van een casus)
Systematiek
A. Architectuur van de wetgeving
Bij de opbouw van het stelsel van de Omgevingswet zijn vier indelingsprincipes
gehanteerd.
- Ten eerste is gekozen voor een doelgroepenbenadering en een scheiding tussen
inhoudelijke en procedurele regels. Deze zijn op herkenbare plaatsen opgenomen,
zoals in het Omgevingsbesluit.
- Ten tweede vormt het niveau van algemene maatregelen van bestuur (AMvB) de
basis voor inhoudelijke regels welke inhoudelijke sturing geven aan de uitoefening
van bevoegdheden of taken door bestuursorganen, zoals instructieregels (voor
bestuursorganen) en algemene regels (voor burgers en bedrijven), vastgelegd in
besluiten als het Besluit Kwaliteit leefomgeving en het Besluit activiteiten
leefomgeving.
- Daarnaast zijn vanwege het primaat van de wetgever de hoofdelementen, zoals
instrumenten en procedures, en enkele fundamentele onderwerpen in de
Omgevingswet zelf verankerd.
- Ten vierde is een vaste volgorde van bestuurslagen gehanteerd (gemeente,
waterschap, provincie, Rijk), conform het subsidiariteitsbeginsel (artikel 2.3 Ow,
wat door de hele wet systematisch is doorgevoerd.
B. Kerninstrumenten
In de Omgevingswet (Ow) staan zes kerninstrumenten centraal (de ruggengraat van de
wet):
1. Omgevingsvisie (Hoofdstuk 3 Ow): De omgevingsvisie is geregeld in hoofdstuk 3
Ow en bevat een integrale langetermijnvisie op de noodzakelijke en de gewenste
ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving in een gemeente of een provincie, of
voor Nederland als geheel. Het is een politiek-bestuurlijk document dat in beginsel
alleen het vaststellende bestuursorgaan zelf bindt. De Omgevingswet voorziet niet
in een omgevingsvisie voor waterschappen (het gaat hier om een functioneel
bestuur, daardoor komt men aan de integrale afweging over de fysieke
leefomgeving niet aan toe.
2. Programma (Hoofdstuk 3 Ow): Een programma is geregeld in hoofdstuk 3 Ow en
bevat een pakket van beleidsvoornemens en maatregelen om omgevingswaarden
of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Een
programma kan een sectoraal of gebiedsgericht karakter hebben. Een bijzondere
variant is een programma met een programmatische aanpak.
3. Decentrale regels (Hoofdstuk 4 Ow): Wanneer op decentraal niveau bindende
regels over de fysieke leefomgeving worden gesteld, gebeurt dit in het
omgevingsplan van de gemeente, de waterschapsverordening en de
omgevingsverordening van de provincie. Naast algemene regels kan het ook gaan
om andere soorten regels, zoals beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen.
De grondslagen staan onder meer opgenomen in hoofdstuk 4 Ow.
4. Algemene rijksregels over activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving
(Hoofdstuk 4 Ow): Wanneer het gewenst is om op nationaal niveau regels te
, stellen over activiteiten met (mogelijke) gevolgen voor de fysieke leefomgeving,
wordt waar mogelijk het instrument algemene regels ingezet. Deze regels worden
in beginsel op AMvB-niveau gesteld. De basis voor deze regels ligt in hoofdstuk 4
OW.
5. Omgevingsvergunning (Afdeling 5.1 Ow): De Omgevingswet bevat één vergunning
voor activiteiten met (mogelijke) gevolgen voor de fysieke leefomgeving: de
omgevingsvergunning. Het kan daarbij gaan om toestemmingen van zowel
gemeenten, waterschappen en provincies als het Rijk. Het is een instrument
waarbij de overheid vooraf toetst of bepaalde activiteiten kunnen worden verricht
en, zo ja, onder welke voorwaarden.
6. Projectbesluit (Afdeling 5.2): Afdeling 5.2 Ow (projectprocedure) biedt een
generieke regeling voor besluitvorming over projecten met een publiek belang van
het Rijk, een provincie of een waterschap. Het gaat om projecten die bestaan uit
het bouwen van bouwwerken of het tot stand brengen van werken of installaties of
andere activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen.
Bijvoorbeeld het aanleggen van wegen, dijken of energie-infrastructuur.
Vaststelling van een projectbesluit maakt het uitvoeren en in werking hebben of in
stand houden van een project mogelijk.
Andere aanvullende instrumenten zijn regels over handhaving, schade, gedoogplichten,
voorkeursrecht en instrumenten voor het inrichten van gebieden en onteigening.
C. Consistent begripsgebruik
Binnen de Omgevingswet is het consistent gebruik van kernbegrippen (begrippen die
binnen het stelsel een centrale plaats innemen) essentieel, omdat deze begrippen de
bouwstenen van het stelsel vormen. Ze hebben een vaste betekenis binnen een
specifieke context, ook als ze niet strikt gedefinieerd zijn. Voorbeelden zijn onderdelen
van de fysieke leefomgeving (zoals water of erfgoed), locaties (waar deze onderdelen zich
bevinden), functies (het gebruiksdoel of de status) van het onderdeel van de fysieke
leefomgeving op een bepaalde locatie en activiteiten met mogelijke gevolgen voor de
fysieke leefomgeving. Het correct en eenduidig gebruik van deze begrippen voorkomt
verwarring.
Daarnaast hebben omgevingswaarden een juridische betekenis als doelstellingen voor de
fysieke leefomgeving die in het stelsel van de Omgevingswet een specifieke juridische
basis hebben. Dit betekent ook dat jurisprudentie over begrippen uit de voorheen
geldende regelgeving niet automatisch onder de Ow van toepassing blijft. Oude
begrippen zoals ‘goede ruimtelijke ordening’ of ‘bestemming’ maken plaats voor bredere
termen als ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ of ‘functie’.
Toepassingsgebied
A. Fysieke leefomgeving
Het toepassingsgebied van de Omgevingswet is geregeld in hoofdstuk 1. Twee elementen
zijn van wezenlijk belang voor de toepassing: de Omgevingswet gaat over de fysieke
leefomgeving en over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke
leefomgeving (artikel 1.2 lid 1 Ow). Bepalingen van de Omgevingswet en de daarop
gebaseerde uitvoeringsregeling moeten binnen deze reikwijdte blijven.
De Omgevingswet bevat geen begripsomschrijving van fysieke leefomgeving. Dit houdt
verband met het brede en dynamische karakter van dit begrip. Wel bevat de
Omgevingswet een opsomming van onderdelen die in ieder geval deel uitmaken van de
fysieke leefomgeving. Deze nadere duiding van het begrip fysieke leefomgeving is
,opgenomen in artikel 1.2 lid 2 Ow, zoals bouwwerken, infrastructuur, watersystemen,
water, bodem, etc.
1. Het gaat bij de fysieke leefomgeving zowel om de natuurlijke omgeving (water,
bodem, lucht, natuur) als om elementen die de mens daarin heeft aangebracht,
zoals bouwwerken en infrastructuur zoals (spoor-)wegen.
2. De mens als zodanig is geen onderdeel van de fysieke leefomgeving. Via de
uitbreidende bepaling van artikel 1.2 lid 4 Ow kunnen de gevolgen voor de mens
onder omstandigheden echter wel worden meegenomen.
3. Een groot deel van de beschermende regels van de Omgevingswet heeft
betrekking op de fysieke leefomgeving, maar is uiteindelijk grotendeels gericht op
het beschermen van de veiligheid en gezondheid van de mens en de
omgevingskwaliteit voor de mens; zie ook artikel 1.3 Ow. Dit geldt bijvoorbeeld
voor veel van de regels over milieubelastende en bouwactiviteiten.
Op grond van de Omgevingswet kunnen regels worden gesteld met het oog op het
beschermen van de gezondheid (artikel 2.1 lid 3 Ow). Bij het stellen van regels met het
oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet in ieder geval rekening
worden gehouden met het belang van het beschermen van de gezondheid (artikel 2.1 lid
4 Ow). Wat de Omgevingswet niet regelt, zijn directe betrekkingen tussen mensen. Dit
betekent bijvoorbeeld dat de negatieve gevolgen van blootstelling van mensen aan
luchtverontreiniging door het verkeer wel onder het toepassingsgebied van de
Omgevingswet vallen, maar regels over gevaarlijke of verkeershinder veroorzakend
verkeersgedrag niet. In het eerste geval is de lucht het onderdeel van de fysieke
leefomgeving waarlangs de negatieve gevolgen voor de mens ontstaan.
B. Activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving
Op deze plaats in de wet gaat het om een nog niet nader afgebakende categorie
activiteiten. Vereist is alleen dat de activiteit nadelige gevolgen, of mogelijke nadelige
gevolgen, heeft voor de fysieke leefomgeving. In brede betekenis wordt het begrip
activiteit bijvoorbeeld gebruikt bij de algemene zorgplicht (artikel 1.7 Ow).
In de volgende hoofdstukken van de Omgevingswet en in de uitvoeringsregelgeving vindt
vervolgens een nadere trechtering plaats: regels gelden dan alleen voor bepaalde
activiteiten. Zo bevat artikel 4.3 lid 1 Ow de opdracht om bij AMvB regels te stellen over
onder meer milieubelastende activiteiten, bouwactiviteiten, Natura 2000-activiteiten,
activiteiten die cultureel erfgoed betreffen, mijnbouwlocatieactiviteiten en enkele
wateractiviteiten. Van deze genoemde activiteiten zijn in de begrippenlijst in de bijlage bij
de wet begripsomschrijvingen opgenomen. Zo is een ‘bouwactiviteit’ een activiteit
inhoudende het bouwen van een bouwwerk.
C. Verhouding tot andere wetgeving
De Omgevingswet treedt terug als een andere wet op het gebied van de fysieke
leefomgeving voorziet in een uitputtende regeling. Deze lex specialis-regel is vastgelegd
in artikel 1.4 Ow. De regels uit de Wet luchtvaart over de geluidsbelasting en de externe
veiligheidsrisico’s van het luchtverkeer zijn daarvan een voorbeeld. Andere delen van de
Wet luchtvaart zijn ingebouwd in het stelsel van de Omgevingswet (regels over
ruimtelijke beperkingen).
Doelen van de Omgevingswet
A. Maatschappelijke doelen
, In hoofdstuk 1 Ow zijn de maatschappelijke doelen van de wet aangeduid. Deze doelen
zijn richtinggevend bij de uitvoering van de Omgevingswet door bestuursorganen
waaraan taken of bevoegdheden zijn toegedeeld. De doelen zijn neergelegd in artikel 1.3
Ow.
1. Het doel ‘bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke
leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke
waarde van de natuur’ (onderdeel a) benadrukt de opdracht tot het waarborgen
van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dit ziet op de beschermende kant
van het omgevingsrecht.
2. Onder ‘het beschermen van het milieu’ wordt verstaan: het beschermen en
verbeteren van het milieu. De goede omgevingskwaliteit ziet bijvoorbeeld op het
behoud van cultureel erfgoed, natuurbescherming en het beschermen van
landschappelijke en stedenbouwkundige waarden.
3. Het doel ‘beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter
vervulling van maatschappelijke behoeften’ (onderdeel b) brengt tot uitdrukking
dat de fysieke leefomgeving daarnaast door de mens kan worden benut voor
maatschappelijke opgaven. Deze kunnen bijvoorbeeld liggen op het vlak van
industrie, landbouw, verkeer en vervoer, wonen, energievoorziening en recreatie.
Hoewel artikel 1.3 Ow een brede doelomschrijving van de Omgevingswet bevat, zorgen
de doelen ook voor een begrenzing. Onderwerpen als arbeidsomstandigheden,
dierenwelzijn en openbare orde vallen niet onder de reikwijdte van de wet.
In veel gevallen wordt artikel 1.3 Ow ingekleurd doordat elders in de Omgevingswet, of in
de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving, specifieke kaders voor de uitoefening van
taken en bevoegdheden zijn gegeven. Als geen specifiek afwegingskader is opgenomen,
vormt artikel 1.3 Ow het algemene kader voor de uitoefening van taken of
bevoegdheden. Dit volgt uit artikel 2.1 lid 1 Ow. Een voorbeeld van een bepaling waarin
geen specifiek afwegingskader is opgenomen en waarbij de maatschappelijke doelen van
de Omgevingswet het kader vormen voor de uitoefening van de bevoegdheid is artikel
2.9 Ow. Dat artikel bepaalt dat als omgevingswaarden worden vastgesteld, dit gebeurt
met het oog op de doelen van de wet.
B. Specifieke afwegingskaders
Zoals beschreven, geeft artikel 1.3 Ow richting aan de uitvoering en toepassing van de
wet. In het vervolg van de Omgevingswet, in de uitvoeringsregelgeving of bij de
toepassing van die wet, worden deze doelen geconcretiseerd voor bepaalde onderdelen
van de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld voor water of lucht, of in verband met
bepaalde maatschappelijke opgaven, zoals klimaatadapatie of energietransitie. Deze
concretiseringen kunnen in de regels zijn aangegeven of kunnen zijn opgenomen in een
omgevingsvisie of een programma. Als elders in de Omgevingswet of in de daarop
gebaseerde uitvoeringsregelgeving specifieke kaders voor de uitoefening van taken en
bevoegdheden zijn gegeven, zijn die regels te zien als een uitwerking of een begrenzing
van de maatschappelijke doelen van artikel 1.3 Ow. Deze systematiek valt af te leiden uit
artikel 2.1 lid 1 en 3 Ow. Een voorbeeld van een dergelijke verbijzondering is te vinden in
artikel 4.23 lid 1 Ow, waar de delegatiegrondslag van artikel 4.3 Ow nader wordt gekleurd
voor algemene rijksregels over wateractiviteiten. Die regels worden gesteld met het oog
op onder meer het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen,
wateroverlast en waterschaarste en het beschermen en verbeteren van de chemische en
ecologische kwaliteit van watersystemen.
Deze samenvatting is uitgewerkt aan de hand van de leerdoelen.
Verplichte literatuur: Ch.W. Backes e.a., Handboek Omgevingswet, Den Haag: Boom Juridisch 2024, p. 21-64 en
89-157.
Leerdoel 1: De systematiek, het toepassingsgebied en de doelen van de
Omgevingswet (en uitleg aan de hand van een casus)
Systematiek
A. Architectuur van de wetgeving
Bij de opbouw van het stelsel van de Omgevingswet zijn vier indelingsprincipes
gehanteerd.
- Ten eerste is gekozen voor een doelgroepenbenadering en een scheiding tussen
inhoudelijke en procedurele regels. Deze zijn op herkenbare plaatsen opgenomen,
zoals in het Omgevingsbesluit.
- Ten tweede vormt het niveau van algemene maatregelen van bestuur (AMvB) de
basis voor inhoudelijke regels welke inhoudelijke sturing geven aan de uitoefening
van bevoegdheden of taken door bestuursorganen, zoals instructieregels (voor
bestuursorganen) en algemene regels (voor burgers en bedrijven), vastgelegd in
besluiten als het Besluit Kwaliteit leefomgeving en het Besluit activiteiten
leefomgeving.
- Daarnaast zijn vanwege het primaat van de wetgever de hoofdelementen, zoals
instrumenten en procedures, en enkele fundamentele onderwerpen in de
Omgevingswet zelf verankerd.
- Ten vierde is een vaste volgorde van bestuurslagen gehanteerd (gemeente,
waterschap, provincie, Rijk), conform het subsidiariteitsbeginsel (artikel 2.3 Ow,
wat door de hele wet systematisch is doorgevoerd.
B. Kerninstrumenten
In de Omgevingswet (Ow) staan zes kerninstrumenten centraal (de ruggengraat van de
wet):
1. Omgevingsvisie (Hoofdstuk 3 Ow): De omgevingsvisie is geregeld in hoofdstuk 3
Ow en bevat een integrale langetermijnvisie op de noodzakelijke en de gewenste
ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving in een gemeente of een provincie, of
voor Nederland als geheel. Het is een politiek-bestuurlijk document dat in beginsel
alleen het vaststellende bestuursorgaan zelf bindt. De Omgevingswet voorziet niet
in een omgevingsvisie voor waterschappen (het gaat hier om een functioneel
bestuur, daardoor komt men aan de integrale afweging over de fysieke
leefomgeving niet aan toe.
2. Programma (Hoofdstuk 3 Ow): Een programma is geregeld in hoofdstuk 3 Ow en
bevat een pakket van beleidsvoornemens en maatregelen om omgevingswaarden
of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Een
programma kan een sectoraal of gebiedsgericht karakter hebben. Een bijzondere
variant is een programma met een programmatische aanpak.
3. Decentrale regels (Hoofdstuk 4 Ow): Wanneer op decentraal niveau bindende
regels over de fysieke leefomgeving worden gesteld, gebeurt dit in het
omgevingsplan van de gemeente, de waterschapsverordening en de
omgevingsverordening van de provincie. Naast algemene regels kan het ook gaan
om andere soorten regels, zoals beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen.
De grondslagen staan onder meer opgenomen in hoofdstuk 4 Ow.
4. Algemene rijksregels over activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving
(Hoofdstuk 4 Ow): Wanneer het gewenst is om op nationaal niveau regels te
, stellen over activiteiten met (mogelijke) gevolgen voor de fysieke leefomgeving,
wordt waar mogelijk het instrument algemene regels ingezet. Deze regels worden
in beginsel op AMvB-niveau gesteld. De basis voor deze regels ligt in hoofdstuk 4
OW.
5. Omgevingsvergunning (Afdeling 5.1 Ow): De Omgevingswet bevat één vergunning
voor activiteiten met (mogelijke) gevolgen voor de fysieke leefomgeving: de
omgevingsvergunning. Het kan daarbij gaan om toestemmingen van zowel
gemeenten, waterschappen en provincies als het Rijk. Het is een instrument
waarbij de overheid vooraf toetst of bepaalde activiteiten kunnen worden verricht
en, zo ja, onder welke voorwaarden.
6. Projectbesluit (Afdeling 5.2): Afdeling 5.2 Ow (projectprocedure) biedt een
generieke regeling voor besluitvorming over projecten met een publiek belang van
het Rijk, een provincie of een waterschap. Het gaat om projecten die bestaan uit
het bouwen van bouwwerken of het tot stand brengen van werken of installaties of
andere activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen.
Bijvoorbeeld het aanleggen van wegen, dijken of energie-infrastructuur.
Vaststelling van een projectbesluit maakt het uitvoeren en in werking hebben of in
stand houden van een project mogelijk.
Andere aanvullende instrumenten zijn regels over handhaving, schade, gedoogplichten,
voorkeursrecht en instrumenten voor het inrichten van gebieden en onteigening.
C. Consistent begripsgebruik
Binnen de Omgevingswet is het consistent gebruik van kernbegrippen (begrippen die
binnen het stelsel een centrale plaats innemen) essentieel, omdat deze begrippen de
bouwstenen van het stelsel vormen. Ze hebben een vaste betekenis binnen een
specifieke context, ook als ze niet strikt gedefinieerd zijn. Voorbeelden zijn onderdelen
van de fysieke leefomgeving (zoals water of erfgoed), locaties (waar deze onderdelen zich
bevinden), functies (het gebruiksdoel of de status) van het onderdeel van de fysieke
leefomgeving op een bepaalde locatie en activiteiten met mogelijke gevolgen voor de
fysieke leefomgeving. Het correct en eenduidig gebruik van deze begrippen voorkomt
verwarring.
Daarnaast hebben omgevingswaarden een juridische betekenis als doelstellingen voor de
fysieke leefomgeving die in het stelsel van de Omgevingswet een specifieke juridische
basis hebben. Dit betekent ook dat jurisprudentie over begrippen uit de voorheen
geldende regelgeving niet automatisch onder de Ow van toepassing blijft. Oude
begrippen zoals ‘goede ruimtelijke ordening’ of ‘bestemming’ maken plaats voor bredere
termen als ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ of ‘functie’.
Toepassingsgebied
A. Fysieke leefomgeving
Het toepassingsgebied van de Omgevingswet is geregeld in hoofdstuk 1. Twee elementen
zijn van wezenlijk belang voor de toepassing: de Omgevingswet gaat over de fysieke
leefomgeving en over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke
leefomgeving (artikel 1.2 lid 1 Ow). Bepalingen van de Omgevingswet en de daarop
gebaseerde uitvoeringsregeling moeten binnen deze reikwijdte blijven.
De Omgevingswet bevat geen begripsomschrijving van fysieke leefomgeving. Dit houdt
verband met het brede en dynamische karakter van dit begrip. Wel bevat de
Omgevingswet een opsomming van onderdelen die in ieder geval deel uitmaken van de
fysieke leefomgeving. Deze nadere duiding van het begrip fysieke leefomgeving is
,opgenomen in artikel 1.2 lid 2 Ow, zoals bouwwerken, infrastructuur, watersystemen,
water, bodem, etc.
1. Het gaat bij de fysieke leefomgeving zowel om de natuurlijke omgeving (water,
bodem, lucht, natuur) als om elementen die de mens daarin heeft aangebracht,
zoals bouwwerken en infrastructuur zoals (spoor-)wegen.
2. De mens als zodanig is geen onderdeel van de fysieke leefomgeving. Via de
uitbreidende bepaling van artikel 1.2 lid 4 Ow kunnen de gevolgen voor de mens
onder omstandigheden echter wel worden meegenomen.
3. Een groot deel van de beschermende regels van de Omgevingswet heeft
betrekking op de fysieke leefomgeving, maar is uiteindelijk grotendeels gericht op
het beschermen van de veiligheid en gezondheid van de mens en de
omgevingskwaliteit voor de mens; zie ook artikel 1.3 Ow. Dit geldt bijvoorbeeld
voor veel van de regels over milieubelastende en bouwactiviteiten.
Op grond van de Omgevingswet kunnen regels worden gesteld met het oog op het
beschermen van de gezondheid (artikel 2.1 lid 3 Ow). Bij het stellen van regels met het
oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet in ieder geval rekening
worden gehouden met het belang van het beschermen van de gezondheid (artikel 2.1 lid
4 Ow). Wat de Omgevingswet niet regelt, zijn directe betrekkingen tussen mensen. Dit
betekent bijvoorbeeld dat de negatieve gevolgen van blootstelling van mensen aan
luchtverontreiniging door het verkeer wel onder het toepassingsgebied van de
Omgevingswet vallen, maar regels over gevaarlijke of verkeershinder veroorzakend
verkeersgedrag niet. In het eerste geval is de lucht het onderdeel van de fysieke
leefomgeving waarlangs de negatieve gevolgen voor de mens ontstaan.
B. Activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving
Op deze plaats in de wet gaat het om een nog niet nader afgebakende categorie
activiteiten. Vereist is alleen dat de activiteit nadelige gevolgen, of mogelijke nadelige
gevolgen, heeft voor de fysieke leefomgeving. In brede betekenis wordt het begrip
activiteit bijvoorbeeld gebruikt bij de algemene zorgplicht (artikel 1.7 Ow).
In de volgende hoofdstukken van de Omgevingswet en in de uitvoeringsregelgeving vindt
vervolgens een nadere trechtering plaats: regels gelden dan alleen voor bepaalde
activiteiten. Zo bevat artikel 4.3 lid 1 Ow de opdracht om bij AMvB regels te stellen over
onder meer milieubelastende activiteiten, bouwactiviteiten, Natura 2000-activiteiten,
activiteiten die cultureel erfgoed betreffen, mijnbouwlocatieactiviteiten en enkele
wateractiviteiten. Van deze genoemde activiteiten zijn in de begrippenlijst in de bijlage bij
de wet begripsomschrijvingen opgenomen. Zo is een ‘bouwactiviteit’ een activiteit
inhoudende het bouwen van een bouwwerk.
C. Verhouding tot andere wetgeving
De Omgevingswet treedt terug als een andere wet op het gebied van de fysieke
leefomgeving voorziet in een uitputtende regeling. Deze lex specialis-regel is vastgelegd
in artikel 1.4 Ow. De regels uit de Wet luchtvaart over de geluidsbelasting en de externe
veiligheidsrisico’s van het luchtverkeer zijn daarvan een voorbeeld. Andere delen van de
Wet luchtvaart zijn ingebouwd in het stelsel van de Omgevingswet (regels over
ruimtelijke beperkingen).
Doelen van de Omgevingswet
A. Maatschappelijke doelen
, In hoofdstuk 1 Ow zijn de maatschappelijke doelen van de wet aangeduid. Deze doelen
zijn richtinggevend bij de uitvoering van de Omgevingswet door bestuursorganen
waaraan taken of bevoegdheden zijn toegedeeld. De doelen zijn neergelegd in artikel 1.3
Ow.
1. Het doel ‘bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke
leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke
waarde van de natuur’ (onderdeel a) benadrukt de opdracht tot het waarborgen
van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dit ziet op de beschermende kant
van het omgevingsrecht.
2. Onder ‘het beschermen van het milieu’ wordt verstaan: het beschermen en
verbeteren van het milieu. De goede omgevingskwaliteit ziet bijvoorbeeld op het
behoud van cultureel erfgoed, natuurbescherming en het beschermen van
landschappelijke en stedenbouwkundige waarden.
3. Het doel ‘beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter
vervulling van maatschappelijke behoeften’ (onderdeel b) brengt tot uitdrukking
dat de fysieke leefomgeving daarnaast door de mens kan worden benut voor
maatschappelijke opgaven. Deze kunnen bijvoorbeeld liggen op het vlak van
industrie, landbouw, verkeer en vervoer, wonen, energievoorziening en recreatie.
Hoewel artikel 1.3 Ow een brede doelomschrijving van de Omgevingswet bevat, zorgen
de doelen ook voor een begrenzing. Onderwerpen als arbeidsomstandigheden,
dierenwelzijn en openbare orde vallen niet onder de reikwijdte van de wet.
In veel gevallen wordt artikel 1.3 Ow ingekleurd doordat elders in de Omgevingswet, of in
de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving, specifieke kaders voor de uitoefening van
taken en bevoegdheden zijn gegeven. Als geen specifiek afwegingskader is opgenomen,
vormt artikel 1.3 Ow het algemene kader voor de uitoefening van taken of
bevoegdheden. Dit volgt uit artikel 2.1 lid 1 Ow. Een voorbeeld van een bepaling waarin
geen specifiek afwegingskader is opgenomen en waarbij de maatschappelijke doelen van
de Omgevingswet het kader vormen voor de uitoefening van de bevoegdheid is artikel
2.9 Ow. Dat artikel bepaalt dat als omgevingswaarden worden vastgesteld, dit gebeurt
met het oog op de doelen van de wet.
B. Specifieke afwegingskaders
Zoals beschreven, geeft artikel 1.3 Ow richting aan de uitvoering en toepassing van de
wet. In het vervolg van de Omgevingswet, in de uitvoeringsregelgeving of bij de
toepassing van die wet, worden deze doelen geconcretiseerd voor bepaalde onderdelen
van de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld voor water of lucht, of in verband met
bepaalde maatschappelijke opgaven, zoals klimaatadapatie of energietransitie. Deze
concretiseringen kunnen in de regels zijn aangegeven of kunnen zijn opgenomen in een
omgevingsvisie of een programma. Als elders in de Omgevingswet of in de daarop
gebaseerde uitvoeringsregelgeving specifieke kaders voor de uitoefening van taken en
bevoegdheden zijn gegeven, zijn die regels te zien als een uitwerking of een begrenzing
van de maatschappelijke doelen van artikel 1.3 Ow. Deze systematiek valt af te leiden uit
artikel 2.1 lid 1 en 3 Ow. Een voorbeeld van een dergelijke verbijzondering is te vinden in
artikel 4.23 lid 1 Ow, waar de delegatiegrondslag van artikel 4.3 Ow nader wordt gekleurd
voor algemene rijksregels over wateractiviteiten. Die regels worden gesteld met het oog
op onder meer het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen,
wateroverlast en waterschaarste en het beschermen en verbeteren van de chemische en
ecologische kwaliteit van watersystemen.
