Handhavingsrecht
Hoofdstuk 2: Toezicht op de naleving
2.1 Inleiding
Handhavingstoezicht gaat over het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften als
bedoeld in Titel 5.2 Awb. Hiertoe behoren bijv. de periodieke controles die de overheid
uitvoert om op de diverse beleidsterreinen na te gaan in hoeverre de regels worden
nageleefd, zodat eventuele overtredingen opgemerkt en aangepakt kunnen worden. Toezicht
ís evenwel ook handhaving; in de praktijk leidt toezicht ertoe dat veel overtredingen worden
voorkomen (preventie) en dat veel reeds gepleegde overtredingen worden beëindigd
(reparatie of herstel). Daarnaast biedt de informatie die toezicht oplevert ook inzicht in de
stand van zaken m.b.t. de naleving op een bepaald beleidsterrein. Dit inzicht kan worden
gebruikt om regels en/of beleid zo nodig bij te stellen.
2.2 Typering van toezicht
2.2.1 Handhavingstoezicht
Art. 5:11 Awb bepaalt dat onder toezichthouders worden verstaan – kort gezegd – personen
die met het houden van toezicht op de naleving zijn belast, en de bepalingen, waarin de
bevoegdheden van deze toezichthouders worden opgesomd. Titel 5.2 Awb stelt niet zozeer
het toezicht op de naleving (zoals de titel luidt) centraal, als wel de toezichthouder. Toezicht
op de naleving omvat meer dan de uitoefening van expliciet toegekende toezichts-
bevoegdheden. Ook het buiten rondkijken en luisteren door toezichthouders (de oog- en
oorfunctie) is toezicht op de naleving.
Toezichtsfunctie: het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak
voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel
daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Deze definitie omvat ook
het bestuurlijk toezicht op medeoverheden. Bij handhavingstoezicht gaat het primair om
informatieverzameling en oordeelsvorming daarover. Toezichthouders zijn ‘de ogen en oren’
van het bevoegd gezag. Interventiebevoegdheden hebben toezichthouders meestal
niet, zij het dat in de praktijk in het kader van het handhavingstoezicht soms wel degelijk een
soort interventie plaatsvindt in de vorm van waarschuwingen en aansporingen de
overtreding te beëindigen. Dit geschiedt echter informeel en zonder dat daarbij specifieke
bevoegdheden worden ingezet.
Nazorg: het controleren, al dan niet na sanctieoplegging, of eerder geconstateerde
overtredingen zijn beëindigd. Ook dát valt onder handhavingstoezicht. Dit alles in
aanmerking nemend, kan handhavingstoezicht worden omschreven als ‘alle handelingen van
daartoe aangewezen toezichthouders gericht op het verzamelen van gegevens omtrent de
naleving van wettelijke voorschriften en de oordeelsvorming over die naleving’. Onder
handhavings- toezicht vallen zowel reguliere controles als incidentele controles (bijv. na
klachten) en hercontroles. In dat verband wordt wel onderscheid gemaakt tussen preventief
en repressief toezicht. Bovengenoemde toezichthandelingen hebben gemeen dat ze zijn
,gericht op het bewerkstelligen van naleving, hetzij preventief (voorkomen van overtredingen
door de generaal-preventieve werking die van toezicht uitgaat, vergelijk de ‘pakkans’) hetzij
repressief (doen beëindigen en beëindigd houden van overtredingen). Centraal daarbij staat
het achterhalen van mogelijke overtredingen.
2.2.2 Andere vormen van toezicht
Uitvoeringstoezicht
De overheid verzamelt ook gegevens om te controleren of is voldaan aan de (wettelijke)
vereisten die gelden om voor een bepaalde van de overheid verlangde prestatie – subsidie,
vergunning, uitkering – in aanmerking te komen. Zo kan de overheid de juiste beslissing
nemen. Belangrijk is dat bedoelde controleactiviteiten niet tot het toezicht op de naleving
worden gerekend waarop Titel 5.2 Awb ziet. Pas wanneer de subsidie, vergunning of
uitkering is verleend en dán gecontroleerd wordt of aan de voorwaarden of voorschriften
wordt voldaan, is sprake van toezicht op de naleving in de zin van de Awb.
Onder ‘uitvoeringstoezicht’ of kortweg uitvoering kunnen ook veel activiteiten worden
begrepen van de toezichthoudende instellingen in het financiële en economische
bestuursrecht, zoals de Autoriteit Consument en Markt (ACM), de Autoriteit Financiële
Markten (AFM) en De Nederlandse Bank (DNB). Deze autoriteiten worden eveneens
aangeduid als toezichthouders, maar zijn dit niet in de zin van art. 5:11 Awb. Weliswaar
wordt door en vanwege deze toezichthouders (marktautoriteiten) ook toezicht op de
naleving gehouden, hun takenpakket omvat daarnaast bestuursbevoegdheden als
vergunning- en ontheffingverlening, (soms) regelgeving en andere bijzondere bevoegdheden
(zoals de tariefvaststelling door de ACM op grond van de Gaswet). Al deze activiteiten
tezamen worden wel aangeduid als ‘markttoezicht’: diverse overheidsmaatregelen die tot
doel hebben de marktwerking te bewaken en te bevorderen.
Interbestuurlijk toezicht
Bij interbestuurlijk toezicht, dat onder meer is geregeld in de organieke wetten en Titel 10.2
Awb, gaat het om toezicht op bestuursorganen door andere, doorgaans hogere
bestuursorganen.
De Awb geeft regels voor het negatieve toezicht: de (preventieve) bevoegdheid tot
goedkeuring van besluiten dan wel onthouding daarvan (art. 10:25 e.v. Awb) en de
(repressieve) bevoegdheid tot vernietiging van besluiten (art. 10:33 e.v. Awb). Het positieve
toezicht, waarvan sprake is als een vordering of bevel tot het nemen van een bepaald besluit
kan worden gegeven (bindende aanwijzingen) dan wel door het hogere orgaan in de plaats
kan worden getreden van het lagere orgaan, is te vinden in de Provinciewet en de
Gemeentewet (zogenoemde taakverwaarlozingsregelingen). Verwant hieraan is het
tweedelijnstoezicht, waarmee wordt aangeduid dat hogere bestuursorganen toezicht
houden op de uitvoering en de handhaving door lagere bestuursorganen.
Opsporing
Het toezicht op de naleving moet ook nog worden onderscheiden van de (strafrechtelijke)
opsporing. Van opsporing is kort gezegd sprake indien onderzoek wordt verricht ter
opheldering van een strafbaar feit en/of ter voorbereiding van het opleggen van een
strafrechtelijke sanctie. In het algemeen is in het commune strafrecht voor opsporing vereist
,dat er een vermoeden van een strafbaar feit bestaat. Daarin schuilt het belangrijkste verschil
met toezicht op de naleving, dat geheel preventief kan plaatsvinden. Gaat het om
economische delicten, dan geldt een ruimer opsporingsbegrip. Volgens vaste jurisprudentie
mogen de opsporingsbevoegdheden uit de Wet op de economische delicten (Wed) ook
worden gebruikt in de fase waarin nog geen vermoeden van een strafbaar feit bestaat.
Met strafrechtelijke opsporing zijn belast de algemene opsporingsambtenaren (ambtenaren
van politie, ovj’s en bepaalde leden van de Koninklijke marechaussee) en de als
buitengewoon opsporingsambtenaar aangewezen personen. Buitengewone
opsporingsbevoegdheid wordt vaak verleend aan ambtenaren die ook met het toezicht zijn
belast, bijv. toezichthouders van gemeenten, provincies, waterschappen en rijksdiensten.
Boeteonderzoek
Er kan verwarring bestaan over de relatie tussen handhavingstoezicht en het zogenoemde
‘boeteonderzoek’: het onderzoek naar beboetbare feiten. In het verleden bevatten enkele
wetten met een boetebevoegdheid het begrip ‘onderzoek’. Met de Instellingswet ACM is het
begrip onderzoek uit de mededingingswetgeving verdwenen. Wel wordt de term
boeteonderzoek in de praktijk van het economisch bestuursrecht nog steeds veelvuldig
gebruikt voor het aanduiden van het onderzoek ter voorbereiding van een eventueel
boetebesluit. Voor zover bekend alleen in de Wet milieubeheer. Volgens ons valt het
boeteonderzoek onder het handhavingstoezicht en vormt het een bijzonder onderdeel
daarvan, omdat het kan leiden tot een bestraffende boete. Daarom zijn er bijzondere regels
en waarborgen van toepassing.
2.3 Toezichthouders
2.3.1 Met het houden van toezicht belaste personen
Titel 5.2 Awb geeft een algemene regeling over het toezicht op de naleving. Art. 5:11 Awb
omschrijft toezichthouders als personen ‘bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het
houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens wettelijk voorschrift’.
Uit de wetscontext kan worden afgeleid dat het hierbij moet gaan om natuurlijke personen.
Zo zijn toezichthouders verplicht tot het dragen van een legitimatiebewijs – wat voor een
rechtspersoon niet mogelijk is – en lenen verschillende toezichtsbevoegdheden zich
uitsluitend voor uitoefening door mensen. Soms worden ook andere entiteiten dan
natuurlijke personen als toezichthouder aangemerkt, bijv. de Nederlandse Zorgautoriteit of
de NVWA, maar dat zijn geen toezichthouders in de zin van art. 5:11 Awb. Wel hebben deze
organen doorgaans de bevoegdheid om ambtenaren aan te wijzen als toezichthouder.
Toezichthouders zijn doorgaans ambtenaren, maar ook niet-ambtenaren (particulieren)
kunnen o.g.v. art. 5:11 Awb als toezichthouder worden aangewezen, waardoor
toezichthoudende taken bijv. kunnen worden opgedragen aan verzelfstandige
overheidsdiensten. De bijzondere wetgever kan deze mogelijkheid beperken door te bepalen
dat het bevoegd gezag alleen ambtenaren kan aanwijzen als toezichthouder (zie bijv. art. 47
Vreemdelingenwet 2000). De aanwijzing van niet-ambtenaren moet met terughoudendheid
gebeuren. Zo ligt het bijv. niet voor de hand om het toezicht op defensie, openbare veiligheid
of externe veiligheid aan particulieren op te dragen. Belangrijk is nog dat toezichthouders
bestuursorgaan zijn in de zin van art. 1:1 lid 1 sub a Awb. Dat betekent dat al hun handelen
, genormeerd wordt door de Awb en dat, voor zover zij besluiten nemen, daartegen
rechtsbescherming bij de bestuursrechter openstaat.
Europees niveau
Het neutrale begrip ‘personen’ maakt het mogelijk dat – in het kader van Europese
samenwerking bij de handhaving – personen werkzaam bij bevoegde autoriteiten, van
andere lidstaten of bij de Europese instellingen zelf, als toezichthouder worden aangewezen.
2.3.2 Aanwijzing van toezichthouders
De Awb zelf roept geen toezichthouders in het leven. Het is de bijzondere wet die het tot
handhaving bevoegde gezag de bevoegdheid geeft om personen bij aanwijzingsbesluit als
toezichthouder aan te wijzen of die in een enkel geval (ook) rechtstreeks bepaalt wie
toezichthouders zijn. Een aanwijzingsbesluit kan individueel zijn en een bepaalde persoon of
personen met naam of functie noemen, maar ook categoraal, bijv. door de afdeling te
noemen waartoe de met toezicht belaste personen behoren. In het laatste geval is dan alleen
geen sprake van een beschikking, maar van een besluit van algemene strekking. Hierdoor zijn
er meer consequenties voor de wijze van bekendmaking van het aanwijzingsbesluit. Bij de
aanwijzing kan eventueel worden bepaald dat bepaalde toezichtsbevoegdheden de
toezichthouder níet toekomen, maar er kunnen geen (nieuwe) bevoegdheden worden
toegekend.
2.3.3 Reikwijdte bevoegdheid toezichthouders
Toezichthouders mogen hun bevoegdheden alleen gebruiken voor het toezicht op de
naleving van de wetgeving waarvoor (en op grond waarvan) zij zijn aangewezen. Wel mogen
zij, als zij overtredingen vermoeden of signaleren waarvoor zij niet bevoegd zijn, deze
melden aan de dienst die wel bevoegd is. Toezichthouders van landelijk opererende
diensten, zoals de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), zijn in het gehele land
bevoegd. Toezichthouders die door een decentraal bestuursorgaan (bijv. gemeente) zijn
aangewezen, kunnen hun bevoegdheid alleen uitoefenen in het ambtsgebied van het
betreffende orgaan. Wel is het mogelijk dat toezichthouders door meer dan één orgaan
worden aangewezen, bijv. omdat een aantal overheden – vaak gemeenten – samenwerkt bij
de handhaving.
2.4 Toezichtsbevoegdheden
2.4.1 Algemeen
Op iedere persoon die aan de definitie van art. 5:11 Awb voldoet, is Titel 5.2 Awb van
toepassing. Deze titel bevat een algemene regeling voor het toezicht op de naleving.
Ambtenaren die zijn aangewezen als toezichthouder, beschikken in beginsel over de in Titel
5.2 Awb opgenomen toezichtsbevoegdheden, tenzij in de bijzondere wet of in het
aanwijzingsbesluit een beperking is aangebracht. Aan de andere kant kan de bijzondere wet
ook extra bevoegdheden toekennen. Deze extra bevoegdheden behelzen doorgaans een
uitbreiding of variant op één van de Awb-toezichtsbevoegdheden.
Hoofdstuk 2: Toezicht op de naleving
2.1 Inleiding
Handhavingstoezicht gaat over het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften als
bedoeld in Titel 5.2 Awb. Hiertoe behoren bijv. de periodieke controles die de overheid
uitvoert om op de diverse beleidsterreinen na te gaan in hoeverre de regels worden
nageleefd, zodat eventuele overtredingen opgemerkt en aangepakt kunnen worden. Toezicht
ís evenwel ook handhaving; in de praktijk leidt toezicht ertoe dat veel overtredingen worden
voorkomen (preventie) en dat veel reeds gepleegde overtredingen worden beëindigd
(reparatie of herstel). Daarnaast biedt de informatie die toezicht oplevert ook inzicht in de
stand van zaken m.b.t. de naleving op een bepaald beleidsterrein. Dit inzicht kan worden
gebruikt om regels en/of beleid zo nodig bij te stellen.
2.2 Typering van toezicht
2.2.1 Handhavingstoezicht
Art. 5:11 Awb bepaalt dat onder toezichthouders worden verstaan – kort gezegd – personen
die met het houden van toezicht op de naleving zijn belast, en de bepalingen, waarin de
bevoegdheden van deze toezichthouders worden opgesomd. Titel 5.2 Awb stelt niet zozeer
het toezicht op de naleving (zoals de titel luidt) centraal, als wel de toezichthouder. Toezicht
op de naleving omvat meer dan de uitoefening van expliciet toegekende toezichts-
bevoegdheden. Ook het buiten rondkijken en luisteren door toezichthouders (de oog- en
oorfunctie) is toezicht op de naleving.
Toezichtsfunctie: het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak
voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel
daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Deze definitie omvat ook
het bestuurlijk toezicht op medeoverheden. Bij handhavingstoezicht gaat het primair om
informatieverzameling en oordeelsvorming daarover. Toezichthouders zijn ‘de ogen en oren’
van het bevoegd gezag. Interventiebevoegdheden hebben toezichthouders meestal
niet, zij het dat in de praktijk in het kader van het handhavingstoezicht soms wel degelijk een
soort interventie plaatsvindt in de vorm van waarschuwingen en aansporingen de
overtreding te beëindigen. Dit geschiedt echter informeel en zonder dat daarbij specifieke
bevoegdheden worden ingezet.
Nazorg: het controleren, al dan niet na sanctieoplegging, of eerder geconstateerde
overtredingen zijn beëindigd. Ook dát valt onder handhavingstoezicht. Dit alles in
aanmerking nemend, kan handhavingstoezicht worden omschreven als ‘alle handelingen van
daartoe aangewezen toezichthouders gericht op het verzamelen van gegevens omtrent de
naleving van wettelijke voorschriften en de oordeelsvorming over die naleving’. Onder
handhavings- toezicht vallen zowel reguliere controles als incidentele controles (bijv. na
klachten) en hercontroles. In dat verband wordt wel onderscheid gemaakt tussen preventief
en repressief toezicht. Bovengenoemde toezichthandelingen hebben gemeen dat ze zijn
,gericht op het bewerkstelligen van naleving, hetzij preventief (voorkomen van overtredingen
door de generaal-preventieve werking die van toezicht uitgaat, vergelijk de ‘pakkans’) hetzij
repressief (doen beëindigen en beëindigd houden van overtredingen). Centraal daarbij staat
het achterhalen van mogelijke overtredingen.
2.2.2 Andere vormen van toezicht
Uitvoeringstoezicht
De overheid verzamelt ook gegevens om te controleren of is voldaan aan de (wettelijke)
vereisten die gelden om voor een bepaalde van de overheid verlangde prestatie – subsidie,
vergunning, uitkering – in aanmerking te komen. Zo kan de overheid de juiste beslissing
nemen. Belangrijk is dat bedoelde controleactiviteiten niet tot het toezicht op de naleving
worden gerekend waarop Titel 5.2 Awb ziet. Pas wanneer de subsidie, vergunning of
uitkering is verleend en dán gecontroleerd wordt of aan de voorwaarden of voorschriften
wordt voldaan, is sprake van toezicht op de naleving in de zin van de Awb.
Onder ‘uitvoeringstoezicht’ of kortweg uitvoering kunnen ook veel activiteiten worden
begrepen van de toezichthoudende instellingen in het financiële en economische
bestuursrecht, zoals de Autoriteit Consument en Markt (ACM), de Autoriteit Financiële
Markten (AFM) en De Nederlandse Bank (DNB). Deze autoriteiten worden eveneens
aangeduid als toezichthouders, maar zijn dit niet in de zin van art. 5:11 Awb. Weliswaar
wordt door en vanwege deze toezichthouders (marktautoriteiten) ook toezicht op de
naleving gehouden, hun takenpakket omvat daarnaast bestuursbevoegdheden als
vergunning- en ontheffingverlening, (soms) regelgeving en andere bijzondere bevoegdheden
(zoals de tariefvaststelling door de ACM op grond van de Gaswet). Al deze activiteiten
tezamen worden wel aangeduid als ‘markttoezicht’: diverse overheidsmaatregelen die tot
doel hebben de marktwerking te bewaken en te bevorderen.
Interbestuurlijk toezicht
Bij interbestuurlijk toezicht, dat onder meer is geregeld in de organieke wetten en Titel 10.2
Awb, gaat het om toezicht op bestuursorganen door andere, doorgaans hogere
bestuursorganen.
De Awb geeft regels voor het negatieve toezicht: de (preventieve) bevoegdheid tot
goedkeuring van besluiten dan wel onthouding daarvan (art. 10:25 e.v. Awb) en de
(repressieve) bevoegdheid tot vernietiging van besluiten (art. 10:33 e.v. Awb). Het positieve
toezicht, waarvan sprake is als een vordering of bevel tot het nemen van een bepaald besluit
kan worden gegeven (bindende aanwijzingen) dan wel door het hogere orgaan in de plaats
kan worden getreden van het lagere orgaan, is te vinden in de Provinciewet en de
Gemeentewet (zogenoemde taakverwaarlozingsregelingen). Verwant hieraan is het
tweedelijnstoezicht, waarmee wordt aangeduid dat hogere bestuursorganen toezicht
houden op de uitvoering en de handhaving door lagere bestuursorganen.
Opsporing
Het toezicht op de naleving moet ook nog worden onderscheiden van de (strafrechtelijke)
opsporing. Van opsporing is kort gezegd sprake indien onderzoek wordt verricht ter
opheldering van een strafbaar feit en/of ter voorbereiding van het opleggen van een
strafrechtelijke sanctie. In het algemeen is in het commune strafrecht voor opsporing vereist
,dat er een vermoeden van een strafbaar feit bestaat. Daarin schuilt het belangrijkste verschil
met toezicht op de naleving, dat geheel preventief kan plaatsvinden. Gaat het om
economische delicten, dan geldt een ruimer opsporingsbegrip. Volgens vaste jurisprudentie
mogen de opsporingsbevoegdheden uit de Wet op de economische delicten (Wed) ook
worden gebruikt in de fase waarin nog geen vermoeden van een strafbaar feit bestaat.
Met strafrechtelijke opsporing zijn belast de algemene opsporingsambtenaren (ambtenaren
van politie, ovj’s en bepaalde leden van de Koninklijke marechaussee) en de als
buitengewoon opsporingsambtenaar aangewezen personen. Buitengewone
opsporingsbevoegdheid wordt vaak verleend aan ambtenaren die ook met het toezicht zijn
belast, bijv. toezichthouders van gemeenten, provincies, waterschappen en rijksdiensten.
Boeteonderzoek
Er kan verwarring bestaan over de relatie tussen handhavingstoezicht en het zogenoemde
‘boeteonderzoek’: het onderzoek naar beboetbare feiten. In het verleden bevatten enkele
wetten met een boetebevoegdheid het begrip ‘onderzoek’. Met de Instellingswet ACM is het
begrip onderzoek uit de mededingingswetgeving verdwenen. Wel wordt de term
boeteonderzoek in de praktijk van het economisch bestuursrecht nog steeds veelvuldig
gebruikt voor het aanduiden van het onderzoek ter voorbereiding van een eventueel
boetebesluit. Voor zover bekend alleen in de Wet milieubeheer. Volgens ons valt het
boeteonderzoek onder het handhavingstoezicht en vormt het een bijzonder onderdeel
daarvan, omdat het kan leiden tot een bestraffende boete. Daarom zijn er bijzondere regels
en waarborgen van toepassing.
2.3 Toezichthouders
2.3.1 Met het houden van toezicht belaste personen
Titel 5.2 Awb geeft een algemene regeling over het toezicht op de naleving. Art. 5:11 Awb
omschrijft toezichthouders als personen ‘bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het
houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens wettelijk voorschrift’.
Uit de wetscontext kan worden afgeleid dat het hierbij moet gaan om natuurlijke personen.
Zo zijn toezichthouders verplicht tot het dragen van een legitimatiebewijs – wat voor een
rechtspersoon niet mogelijk is – en lenen verschillende toezichtsbevoegdheden zich
uitsluitend voor uitoefening door mensen. Soms worden ook andere entiteiten dan
natuurlijke personen als toezichthouder aangemerkt, bijv. de Nederlandse Zorgautoriteit of
de NVWA, maar dat zijn geen toezichthouders in de zin van art. 5:11 Awb. Wel hebben deze
organen doorgaans de bevoegdheid om ambtenaren aan te wijzen als toezichthouder.
Toezichthouders zijn doorgaans ambtenaren, maar ook niet-ambtenaren (particulieren)
kunnen o.g.v. art. 5:11 Awb als toezichthouder worden aangewezen, waardoor
toezichthoudende taken bijv. kunnen worden opgedragen aan verzelfstandige
overheidsdiensten. De bijzondere wetgever kan deze mogelijkheid beperken door te bepalen
dat het bevoegd gezag alleen ambtenaren kan aanwijzen als toezichthouder (zie bijv. art. 47
Vreemdelingenwet 2000). De aanwijzing van niet-ambtenaren moet met terughoudendheid
gebeuren. Zo ligt het bijv. niet voor de hand om het toezicht op defensie, openbare veiligheid
of externe veiligheid aan particulieren op te dragen. Belangrijk is nog dat toezichthouders
bestuursorgaan zijn in de zin van art. 1:1 lid 1 sub a Awb. Dat betekent dat al hun handelen
, genormeerd wordt door de Awb en dat, voor zover zij besluiten nemen, daartegen
rechtsbescherming bij de bestuursrechter openstaat.
Europees niveau
Het neutrale begrip ‘personen’ maakt het mogelijk dat – in het kader van Europese
samenwerking bij de handhaving – personen werkzaam bij bevoegde autoriteiten, van
andere lidstaten of bij de Europese instellingen zelf, als toezichthouder worden aangewezen.
2.3.2 Aanwijzing van toezichthouders
De Awb zelf roept geen toezichthouders in het leven. Het is de bijzondere wet die het tot
handhaving bevoegde gezag de bevoegdheid geeft om personen bij aanwijzingsbesluit als
toezichthouder aan te wijzen of die in een enkel geval (ook) rechtstreeks bepaalt wie
toezichthouders zijn. Een aanwijzingsbesluit kan individueel zijn en een bepaalde persoon of
personen met naam of functie noemen, maar ook categoraal, bijv. door de afdeling te
noemen waartoe de met toezicht belaste personen behoren. In het laatste geval is dan alleen
geen sprake van een beschikking, maar van een besluit van algemene strekking. Hierdoor zijn
er meer consequenties voor de wijze van bekendmaking van het aanwijzingsbesluit. Bij de
aanwijzing kan eventueel worden bepaald dat bepaalde toezichtsbevoegdheden de
toezichthouder níet toekomen, maar er kunnen geen (nieuwe) bevoegdheden worden
toegekend.
2.3.3 Reikwijdte bevoegdheid toezichthouders
Toezichthouders mogen hun bevoegdheden alleen gebruiken voor het toezicht op de
naleving van de wetgeving waarvoor (en op grond waarvan) zij zijn aangewezen. Wel mogen
zij, als zij overtredingen vermoeden of signaleren waarvoor zij niet bevoegd zijn, deze
melden aan de dienst die wel bevoegd is. Toezichthouders van landelijk opererende
diensten, zoals de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), zijn in het gehele land
bevoegd. Toezichthouders die door een decentraal bestuursorgaan (bijv. gemeente) zijn
aangewezen, kunnen hun bevoegdheid alleen uitoefenen in het ambtsgebied van het
betreffende orgaan. Wel is het mogelijk dat toezichthouders door meer dan één orgaan
worden aangewezen, bijv. omdat een aantal overheden – vaak gemeenten – samenwerkt bij
de handhaving.
2.4 Toezichtsbevoegdheden
2.4.1 Algemeen
Op iedere persoon die aan de definitie van art. 5:11 Awb voldoet, is Titel 5.2 Awb van
toepassing. Deze titel bevat een algemene regeling voor het toezicht op de naleving.
Ambtenaren die zijn aangewezen als toezichthouder, beschikken in beginsel over de in Titel
5.2 Awb opgenomen toezichtsbevoegdheden, tenzij in de bijzondere wet of in het
aanwijzingsbesluit een beperking is aangebracht. Aan de andere kant kan de bijzondere wet
ook extra bevoegdheden toekennen. Deze extra bevoegdheden behelzen doorgaans een
uitbreiding of variant op één van de Awb-toezichtsbevoegdheden.
