Hoofdstuk 1: Inleiding
1.2 Fundamentele beginselen en uitgangspunten
1.2.1 Inleiding
Nederland is een democratische rechtsstaat. Het bestuursrecht voorziet in allerlei
instrumenten: de bevoegdheden en bijbehorende macht die het bestuur nodig heeft om zijn
taken te kunnen uitoefenen. In het bestuursrecht moeten daarom waarborgen zijn
opgenomen die voorkomen dat het bestuur zijn macht misbruikt. Als we zeggen dat
Nederland een democratie is, willen we daarmee zeggen dat de Nederlandse overheid de
samenleving bestuurt volgens de eisen van een democratie, met zeggenschap voor de
burgers. Als we zeggen dat Nederland een rechtsstaat is, willen we daarmee zeggen dat de
Nederlandse overheid gebonden is aan algemene en specifieke rechtsnormen.
1.2.2 Democratie
Het democratische aspect van het Nederlandse staatsbestel komt primair tot uitdrukking in
de norm dat de belangrijkste overheidsbesluiten – de wetten in formele zin – slechts
gezamenlijk kunnen worden genomen door de regering en de gekozen
volksvertegenwoordiging. Op het niveau van de decentrale overheden komt dit aspect tot
uiting doordat de regelgevende organen, zoals de gemeenteraad en provinciale staten,
direct door de burgers gekozen worden. Het democratische aspect heeft pas
realiteitsgehalte als de uitvoerende macht ook verplicht is haar optreden op de wet te
baseren en zich aan de wet te houden.
Het democratische aspect van het overheidsbestuur wordt ook zichtbaar in de leer van de
machtenscheiding. Om machtsmisbruik te voorkomen worden bevoegdheden verdeeld over
verschillende machten: de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht. De
uitvoerende macht berust niet bij één bestuursorgaan, maar is verdeeld over vele organen.
Op het niveau van de centrale overheid is de macht verdeeld tussen de regering, de
verschillende ministers en een aantal zelfstandige bestuursorganen. Verder is de
uitvoerende macht verdeeld over een keur aan bestuursorganen van de lagere overheden,
bijvoorbeeld op gemeentelijk niveau de gemeenteraad, het college van B&W en de
burgemeester.
Het democratische aspect van het overheidsbestuur komt voorts aan de orde in de leer van
de verantwoordelijkheid. De belangrijkste bestuursorganen zijn direct of indirect
verantwoording verschuldigd aan een vertegenwoordigend lichaam. Door deze
verantwoordingsplicht kunnen de volksvertegenwoordigingen controlerende invloed
uitoefenen op de handelingen van de uitvoerende macht, op zowel de verantwoordelijke
politici als hun ondergeschikten.
Het democratische aspect van het overheidsbestuur komt verder naar voren bij de
openbaarheid van bestuur. Bestuursorganen zijn verplicht tegenover burgers een zekere
mate van openbaarheid te betrachten. Dat biedt voor de burgers mogelijkheden om het
bestuur enigszins te controleren en met behulp de verkregen informatie ook te beïnvloeden.
,1.2.3 Legaliteit
Volgens de klassieke opvatting houdt het legaliteitsbeginsel of wetmatigheidsbeginsel in dat,
uitzonderingsgevallen van noodrecht daargelaten, het overheidsoptreden een grondslag in
de wet behoeft voor zover een bestuursorgaan de burgers gebiedend of verbiedend in hun
vrijheid of eigendom beperkt. Voor die terreinen waar geen uitdrukkelijke wettelijke
grondslag is voorgeschreven, berust de eis van een wettelijke grondslag op ongeschreven
recht. Het legaliteitsbeginsel vormt in dat opzicht ongeschreven constitutioneel recht.
1.3 Het algemeen deel en de bijzondere delen van het bestuursrecht
1.3.1 Eén ‘Wetboek van bestuursrecht’?
Veel van de algemene regels van bestuursrecht hebben betrekking op de wijze waarop
bestuursorganen zich bij de uitoefening van bevoegdheden en rechten tegenover de burger
hebben te gedragen.
De contouren van het bestuursrecht lijken nu wat duidelijker te zijn geworden. Het moet
gaan over recht dat de relatie tussen bestuur en burger beheerst, en dat bestaat uit:
a. Wettelijke voorschriften die betrekking hebben op die relatie in het algemeen (het
algemeen deel)
b. Wettelijke voorschriften die betrekking hebben op bevoegdheden, rechten en
plichten van bestuur en burger op bijzondere terreinen (de bijzondere delen)
c. Ongeschreven publiekrechtelijke regels en beginselen waaraan verdere normen voor
de verhouding tussen bestuur en burger kunnen worden ontleend.
1.3.2 Niet alle relaties tussen bestuur en burger door bestuursrecht beheerst
Als een gemeente voor haar vervoerbedrijf een aantal nieuwe autobussen koopt, zijn op de
koopovereenkomst de voor eenieder geldende voorschriften uit het BW van toepassing.
Geen zinnig mens zal die regels tot het bestuursrecht rekenen, omdat en voor zover zij van
toepassing zijn op de rechtsverhouding tussen de gemeente en de verkoper. En waarom zou,
nu een speciale bestuursrechtelijke regeling op dat punt ontbreekt, bij een aanrijding tussen
een bus van het gemeentelijk vervoerbedrijf en een fietser ander recht worden toegepast
dan het recht dat geldt als het ongeluk door een bus van een reisorganisatie zou zijn
veroorzaakt? Wie zoekt naar een afbakening van het bestuursrecht, zal er dus rekening mee
moeten houden dat er relaties zijn tussen bestuur en burger die door rechtsregels worden
beheerst die wie, als we geen verwarring wensen, niet tot het bestuursrecht kunnen
rekenen.
1.3.3 Publiekrechtelijke bevoegdheden, rechten, aanspraken en plichten
Een bevoegdheid is het geldig kunnen verrichten van bepaalde rechtshandelingen, dat wil
zeggen handelingen die op rechtsgevolg gericht zijn, en er dus toe strekken dat bepaalde
(beoogde) rechtsgevolgen ontstaan of tenietgaan.
,Iemand heeft een recht als hem bepaalde gedragingen zijn toegestaan die anderen zich in
het algemeen rechtens niet mogen veroorloven, dus wanneer een uitzondering op een
algemeen gebod of verbod op hem van toepassing is.
Iemand heeft rechtens een aanspraak als daar een met die aanspraak corresponderende
verplichting van een of meer anderen tegenover staat.
Een plicht houdt in dat iemand op een bepaalde handeling moet verrichten of nalaten.
1.4 De Awb
1.4.2 Awb en privaatrecht
Met betrekking tot de toepasselijkheid van algemene regels van bestuursrecht in
verhoudingen tussen bestuur en burgers die in principe door regels van privaatrecht worden
beheerst, gaat de Awb-wetgever uit van de gedachte van ‘doorwerking’ van die regels waar
die zich daartoe lenen. Als voor een bepaalde verhouding tussen bestuur en burger geen
bestuursrechtelijk, maar een privaatrechtelijk voorschrift geldt, dan kunnen de toepasselijke
privaatrechtelijke regels onder invloed van bestuursrechtelijke regels en beginselen een
bijzondere inhoud krijgen. Het geldende privaatrecht wordt dan niet door de
bestuursrechtelijke regel vervangen of opzijgezet, maar erdoor ‘ingekleurd’: de doorwerking
van bestuursrecht leidt tot een specifieke inhoud van de toepasselijke privaatrechtelijke
regel. In art. 3:1 lid 2 Awb (een schakelbepaling) is de grondslag voor ‘inkleuring’ van
privaatrecht door een aantal van de in hoofdstuk 3 Awb gecodificeerde normen van
behoorlijk bestuur neergelegd. Blijkens die bepaling zijn afd. 2 tot en met 4 van hoofdstuk 3
Awb op andere handelingen dan publiekrechtelijke rechtshandelingen ‘van overeenkomstige
toepassing, voor zover de aard van de handelingen zich daartegen niet verzet’. Die
‘geclausuleerde overeenkomstige doorwerking’ geldt dus niet alleen voor privaatrechtelijke
rechtshandelingen van overheidslichamen, maar ook voor de feitelijke handelingen van
overheidsfunctionarissen (die aan bestuursorganen worden toegerekend).
Hoofdstuk 2: Personen in het bestuursrecht
2.2 Het rechtssubject in het bestuursrecht
2.2.2.2 De rechtspersoon
Het begrip ‘rechtspersoon’ is een privaatrechtelijk begrip dat wordt gebruikt voor andere
rechtssubjecten dan de mens. Een rechtspersoon beschikt over een afgescheiden vermogen.
In het BW worden drie categorieën rechtspersonen onderscheiden. Art. 2:1 BW gaat over
een aantal rechtspersonen, zoals de Staat, de provincies en de gemeenten, die – in de
terminologie van art. 1:1 lid 1 sub a Awb – zijn ingesteld krachtens publiekrecht. Art. 2:2 BW
merkt de kerkgenootschappen en hun zelfstandige onderdelen als een aparte categorie
rechtspersoon aan. In art. 2:3 BW worden rechtspersonen die krachtens privaatrecht zijn
opgericht, zoals verenigingen, naamloze en besloten vennootschappen met beperkte
aansprakelijkheid, en stichtingen als derde categorie onderscheiden. Het gaat hier om drie
aparte categorieën rechtspersonen, die elkaar niet overlappen.
, Ook de tot de overheid behorende rechtspersonen kunnen drager zijn van
bestuursrechtelijke bevoegdheden, rechten, aanspraken en plichten.
2.2.2.3 Tot de overheid behorende rechtspersonen nader bezien
Voor het bestuursrecht zijn vooral de rechtspersonen die tot de overheid behoren, van
belang, omdat zij ‘krachtens publiekrecht’ zijn ‘ingesteld’, zoals art. 1:1 lid 1 sub a Awb het
formuleert. In art. 2:1 lid 1 BW wordt aan ‘de Staat, de provincies, de gemeenten, de
waterschappen, alsmede alle lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordende
bevoegdheid is verleend’ rechtspersoonlijkheid toegekend. Voorts is in het tweede lid van
dat artikel bepaald dat ‘andere lichamen, waaraan een deel van de overheidstaak is
opgedragen’ privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid bezitten ‘indien dit uit het bij of
krachtens de wet bepaalde volgt’.
Hoofdstuk 3: Verlening van een publiekrechtelijke
bestuursbevoegdheid
3.2 Grondslag voor een publiekrechtelijke bestuursbevoegdheid
3.2.4 Een bevoegdheid, ontleend aan ongeschreven recht
In uitzonderlijke gevallen zal een bestuursorgaan zich kunnen beroepen op een
ongeschreven rechtsgrondslag. Hoewel dit strikt genomen in strijd is met het
legaliteitsbeginsel dient te worden bedacht dat het legaliteitsbeginsel een rechtsbeginsel is
waarvan onder omstandigheden kan worden afgeweken op grond van een ander beginsel
waaraan dan meer gewicht toekomt.
Hoofdstuk 4: Handelingen van het bestuur
4.1 Overzicht
4.1.1 Inleiding
In de Awb staat het ‘besluit’ als handelingsvorm van bestuursorganen centraal. Het
kernbegrip ‘belanghebbende’ is gekoppeld aan het besluit: het gaat erom of iemands belang
rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
In art. 1:3 lid 1 Awb is het besluit omschreven als een schriftelijke beslissing van een
bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De publiekrechtelijke
rechtshandeling vormt dus met het oog op de toepassing van de Awb de belangrijkste
categorie van handelen van bestuursorganen.
Bovendien kan de overheid ook privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten. Tussen
bestuur en burger kunnen contracten worden gesloten zoals twee particulieren een
overeenkomst kunnen aangaan.
Het handelen van overheidsorganen kan in de volgende categorieën worden onderscheiden:
1. Publiekrechtelijke rechtshandelingen
1.2 Fundamentele beginselen en uitgangspunten
1.2.1 Inleiding
Nederland is een democratische rechtsstaat. Het bestuursrecht voorziet in allerlei
instrumenten: de bevoegdheden en bijbehorende macht die het bestuur nodig heeft om zijn
taken te kunnen uitoefenen. In het bestuursrecht moeten daarom waarborgen zijn
opgenomen die voorkomen dat het bestuur zijn macht misbruikt. Als we zeggen dat
Nederland een democratie is, willen we daarmee zeggen dat de Nederlandse overheid de
samenleving bestuurt volgens de eisen van een democratie, met zeggenschap voor de
burgers. Als we zeggen dat Nederland een rechtsstaat is, willen we daarmee zeggen dat de
Nederlandse overheid gebonden is aan algemene en specifieke rechtsnormen.
1.2.2 Democratie
Het democratische aspect van het Nederlandse staatsbestel komt primair tot uitdrukking in
de norm dat de belangrijkste overheidsbesluiten – de wetten in formele zin – slechts
gezamenlijk kunnen worden genomen door de regering en de gekozen
volksvertegenwoordiging. Op het niveau van de decentrale overheden komt dit aspect tot
uiting doordat de regelgevende organen, zoals de gemeenteraad en provinciale staten,
direct door de burgers gekozen worden. Het democratische aspect heeft pas
realiteitsgehalte als de uitvoerende macht ook verplicht is haar optreden op de wet te
baseren en zich aan de wet te houden.
Het democratische aspect van het overheidsbestuur wordt ook zichtbaar in de leer van de
machtenscheiding. Om machtsmisbruik te voorkomen worden bevoegdheden verdeeld over
verschillende machten: de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht. De
uitvoerende macht berust niet bij één bestuursorgaan, maar is verdeeld over vele organen.
Op het niveau van de centrale overheid is de macht verdeeld tussen de regering, de
verschillende ministers en een aantal zelfstandige bestuursorganen. Verder is de
uitvoerende macht verdeeld over een keur aan bestuursorganen van de lagere overheden,
bijvoorbeeld op gemeentelijk niveau de gemeenteraad, het college van B&W en de
burgemeester.
Het democratische aspect van het overheidsbestuur komt voorts aan de orde in de leer van
de verantwoordelijkheid. De belangrijkste bestuursorganen zijn direct of indirect
verantwoording verschuldigd aan een vertegenwoordigend lichaam. Door deze
verantwoordingsplicht kunnen de volksvertegenwoordigingen controlerende invloed
uitoefenen op de handelingen van de uitvoerende macht, op zowel de verantwoordelijke
politici als hun ondergeschikten.
Het democratische aspect van het overheidsbestuur komt verder naar voren bij de
openbaarheid van bestuur. Bestuursorganen zijn verplicht tegenover burgers een zekere
mate van openbaarheid te betrachten. Dat biedt voor de burgers mogelijkheden om het
bestuur enigszins te controleren en met behulp de verkregen informatie ook te beïnvloeden.
,1.2.3 Legaliteit
Volgens de klassieke opvatting houdt het legaliteitsbeginsel of wetmatigheidsbeginsel in dat,
uitzonderingsgevallen van noodrecht daargelaten, het overheidsoptreden een grondslag in
de wet behoeft voor zover een bestuursorgaan de burgers gebiedend of verbiedend in hun
vrijheid of eigendom beperkt. Voor die terreinen waar geen uitdrukkelijke wettelijke
grondslag is voorgeschreven, berust de eis van een wettelijke grondslag op ongeschreven
recht. Het legaliteitsbeginsel vormt in dat opzicht ongeschreven constitutioneel recht.
1.3 Het algemeen deel en de bijzondere delen van het bestuursrecht
1.3.1 Eén ‘Wetboek van bestuursrecht’?
Veel van de algemene regels van bestuursrecht hebben betrekking op de wijze waarop
bestuursorganen zich bij de uitoefening van bevoegdheden en rechten tegenover de burger
hebben te gedragen.
De contouren van het bestuursrecht lijken nu wat duidelijker te zijn geworden. Het moet
gaan over recht dat de relatie tussen bestuur en burger beheerst, en dat bestaat uit:
a. Wettelijke voorschriften die betrekking hebben op die relatie in het algemeen (het
algemeen deel)
b. Wettelijke voorschriften die betrekking hebben op bevoegdheden, rechten en
plichten van bestuur en burger op bijzondere terreinen (de bijzondere delen)
c. Ongeschreven publiekrechtelijke regels en beginselen waaraan verdere normen voor
de verhouding tussen bestuur en burger kunnen worden ontleend.
1.3.2 Niet alle relaties tussen bestuur en burger door bestuursrecht beheerst
Als een gemeente voor haar vervoerbedrijf een aantal nieuwe autobussen koopt, zijn op de
koopovereenkomst de voor eenieder geldende voorschriften uit het BW van toepassing.
Geen zinnig mens zal die regels tot het bestuursrecht rekenen, omdat en voor zover zij van
toepassing zijn op de rechtsverhouding tussen de gemeente en de verkoper. En waarom zou,
nu een speciale bestuursrechtelijke regeling op dat punt ontbreekt, bij een aanrijding tussen
een bus van het gemeentelijk vervoerbedrijf en een fietser ander recht worden toegepast
dan het recht dat geldt als het ongeluk door een bus van een reisorganisatie zou zijn
veroorzaakt? Wie zoekt naar een afbakening van het bestuursrecht, zal er dus rekening mee
moeten houden dat er relaties zijn tussen bestuur en burger die door rechtsregels worden
beheerst die wie, als we geen verwarring wensen, niet tot het bestuursrecht kunnen
rekenen.
1.3.3 Publiekrechtelijke bevoegdheden, rechten, aanspraken en plichten
Een bevoegdheid is het geldig kunnen verrichten van bepaalde rechtshandelingen, dat wil
zeggen handelingen die op rechtsgevolg gericht zijn, en er dus toe strekken dat bepaalde
(beoogde) rechtsgevolgen ontstaan of tenietgaan.
,Iemand heeft een recht als hem bepaalde gedragingen zijn toegestaan die anderen zich in
het algemeen rechtens niet mogen veroorloven, dus wanneer een uitzondering op een
algemeen gebod of verbod op hem van toepassing is.
Iemand heeft rechtens een aanspraak als daar een met die aanspraak corresponderende
verplichting van een of meer anderen tegenover staat.
Een plicht houdt in dat iemand op een bepaalde handeling moet verrichten of nalaten.
1.4 De Awb
1.4.2 Awb en privaatrecht
Met betrekking tot de toepasselijkheid van algemene regels van bestuursrecht in
verhoudingen tussen bestuur en burgers die in principe door regels van privaatrecht worden
beheerst, gaat de Awb-wetgever uit van de gedachte van ‘doorwerking’ van die regels waar
die zich daartoe lenen. Als voor een bepaalde verhouding tussen bestuur en burger geen
bestuursrechtelijk, maar een privaatrechtelijk voorschrift geldt, dan kunnen de toepasselijke
privaatrechtelijke regels onder invloed van bestuursrechtelijke regels en beginselen een
bijzondere inhoud krijgen. Het geldende privaatrecht wordt dan niet door de
bestuursrechtelijke regel vervangen of opzijgezet, maar erdoor ‘ingekleurd’: de doorwerking
van bestuursrecht leidt tot een specifieke inhoud van de toepasselijke privaatrechtelijke
regel. In art. 3:1 lid 2 Awb (een schakelbepaling) is de grondslag voor ‘inkleuring’ van
privaatrecht door een aantal van de in hoofdstuk 3 Awb gecodificeerde normen van
behoorlijk bestuur neergelegd. Blijkens die bepaling zijn afd. 2 tot en met 4 van hoofdstuk 3
Awb op andere handelingen dan publiekrechtelijke rechtshandelingen ‘van overeenkomstige
toepassing, voor zover de aard van de handelingen zich daartegen niet verzet’. Die
‘geclausuleerde overeenkomstige doorwerking’ geldt dus niet alleen voor privaatrechtelijke
rechtshandelingen van overheidslichamen, maar ook voor de feitelijke handelingen van
overheidsfunctionarissen (die aan bestuursorganen worden toegerekend).
Hoofdstuk 2: Personen in het bestuursrecht
2.2 Het rechtssubject in het bestuursrecht
2.2.2.2 De rechtspersoon
Het begrip ‘rechtspersoon’ is een privaatrechtelijk begrip dat wordt gebruikt voor andere
rechtssubjecten dan de mens. Een rechtspersoon beschikt over een afgescheiden vermogen.
In het BW worden drie categorieën rechtspersonen onderscheiden. Art. 2:1 BW gaat over
een aantal rechtspersonen, zoals de Staat, de provincies en de gemeenten, die – in de
terminologie van art. 1:1 lid 1 sub a Awb – zijn ingesteld krachtens publiekrecht. Art. 2:2 BW
merkt de kerkgenootschappen en hun zelfstandige onderdelen als een aparte categorie
rechtspersoon aan. In art. 2:3 BW worden rechtspersonen die krachtens privaatrecht zijn
opgericht, zoals verenigingen, naamloze en besloten vennootschappen met beperkte
aansprakelijkheid, en stichtingen als derde categorie onderscheiden. Het gaat hier om drie
aparte categorieën rechtspersonen, die elkaar niet overlappen.
, Ook de tot de overheid behorende rechtspersonen kunnen drager zijn van
bestuursrechtelijke bevoegdheden, rechten, aanspraken en plichten.
2.2.2.3 Tot de overheid behorende rechtspersonen nader bezien
Voor het bestuursrecht zijn vooral de rechtspersonen die tot de overheid behoren, van
belang, omdat zij ‘krachtens publiekrecht’ zijn ‘ingesteld’, zoals art. 1:1 lid 1 sub a Awb het
formuleert. In art. 2:1 lid 1 BW wordt aan ‘de Staat, de provincies, de gemeenten, de
waterschappen, alsmede alle lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordende
bevoegdheid is verleend’ rechtspersoonlijkheid toegekend. Voorts is in het tweede lid van
dat artikel bepaald dat ‘andere lichamen, waaraan een deel van de overheidstaak is
opgedragen’ privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid bezitten ‘indien dit uit het bij of
krachtens de wet bepaalde volgt’.
Hoofdstuk 3: Verlening van een publiekrechtelijke
bestuursbevoegdheid
3.2 Grondslag voor een publiekrechtelijke bestuursbevoegdheid
3.2.4 Een bevoegdheid, ontleend aan ongeschreven recht
In uitzonderlijke gevallen zal een bestuursorgaan zich kunnen beroepen op een
ongeschreven rechtsgrondslag. Hoewel dit strikt genomen in strijd is met het
legaliteitsbeginsel dient te worden bedacht dat het legaliteitsbeginsel een rechtsbeginsel is
waarvan onder omstandigheden kan worden afgeweken op grond van een ander beginsel
waaraan dan meer gewicht toekomt.
Hoofdstuk 4: Handelingen van het bestuur
4.1 Overzicht
4.1.1 Inleiding
In de Awb staat het ‘besluit’ als handelingsvorm van bestuursorganen centraal. Het
kernbegrip ‘belanghebbende’ is gekoppeld aan het besluit: het gaat erom of iemands belang
rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
In art. 1:3 lid 1 Awb is het besluit omschreven als een schriftelijke beslissing van een
bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De publiekrechtelijke
rechtshandeling vormt dus met het oog op de toepassing van de Awb de belangrijkste
categorie van handelen van bestuursorganen.
Bovendien kan de overheid ook privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten. Tussen
bestuur en burger kunnen contracten worden gesloten zoals twee particulieren een
overeenkomst kunnen aangaan.
Het handelen van overheidsorganen kan in de volgende categorieën worden onderscheiden:
1. Publiekrechtelijke rechtshandelingen
