OMGEVINGSRECHT
HOOFDSTUK 1 – OMGEVING IN ONTWIKKELING
1.1 Een gezonde en veilige fysieke leefomgeving
De fysieke leefomgeving omvat de omgeving waarin wij wonen, werken, recreëren en reizen –
kortom: waarin wij leven. De activiteiten die wij ondernemen hebben gevolgen voor de fysieke
leefomgeving.
Gezondheid en veiligheid
De Rijksoverheid, provincies, gemeenten en waterschappen hebben de taak om een gezonde en
veilige leefomgeving te waarborgen. Ook de gebruikers van die leefomgeving – zoals bedrijven en
inwoners – spelen hierbij een belangrijke rol.
Juridische betekenis
De fysieke leefomgeving bepaalt de reikwijdte van de Omgevingswet. Wanneer er geen sprake is van
een fysieke leefomgeving, is de Ow dus ook niet van toepassing.
Artikel 1.2 Ow (fysieke leefomgeving)
a. Bouwwerken
b. Infrastructuur
c. Water
d. Watersystemen
e. Bodem
f. Lucht (de kwaliteit van de buitenlucht en de binnenlucht in bouwwerken)
g. Landschappen
h. Natuur (in het wild levende planten en dieren, aangeplante bomen en andere vaste planten)
i. Cultureel erfgoed
j. Werelderfgoed
Er worden twee hoofdonderdelen van de fysieke leefomgeving onderscheiden: de natuurlijke
omgeving en de gebouwde omgeving. De natuurlijke omgeving behoort geheel tot de fysieke
leefomgeving.
Of een door de mens gerealiseerd object tot de fysieke leefomgeving behoort, is deels afhankelijk van
maatschappelijke opvattingen. Van belang is vooral de mate waarin iets bestemd is om zich meerjarig
op dezelfde plaats te bevinden. Een gebouw, een standbeeld of een woonboot moet op grond
hiervan worden gerekend tot de fysieke leefomgeving, maar voertuigen en gehouden dieren niet.
1.2 De spelers in het omgevingsrecht
Naast de overheden spelen ook bedrijven, inwoners en belangengroepen een belangrijke rol.
Activiteiten van de een kunnen gevolgen hebben voor de belangen van de ander.
Overheden
De regering – in samenwerking met de Staten-Generaal – heeft met het opstellen van de
Omgevingswet de kaders bepaald waarbinnen de spelers in het omgevingsrecht zich bewegen.
Daarnaast zijn bestuursorganen van de provincie, de gemeente en het waterschap de instanties die
beleid formuleren en besluiten nemen over ontwikkelingen die invloed hebben op de fysieke
leefomgeving. In art. 2:1 BW is bepaald dat de staat, de provincies, de gemeenten en de
waterschappen rechtspersoonlijkheid hebben. Dat betekent dat deze openbare lichamen
bijvoorbeeld overeenkomsten kunnen aangaan en dat zij schulden en bezittingen kunnen hebben.
1
,Bedrijven en burgers
Initiatiefnemers voor een ontwikkeling kunnen projectontwikkelaars, bedrijven, inwoners of
ontwikkelende overheden zijn. Een inwoner kan een aanvraag indienen voor een
omgevingsvergunning voor de ontwikkeling van een kleinschalig project, bijvoorbeeld de vergroting
van een woning door middel van een aanbouw. De werkzaamheden van een projectontwikkelaar
hebben vaak betrekking op grootschaligere projecten, zoals de ontwikkeling van een woonwijk.
Belangengroepen
De aanvrager van een omgevingsvergunning of degene aan wie een handhavingsbesluit is gestuurd
heeft ook een bepaalde status. Deze personen zijn aan te merken als direct belanghebbende. Naast
dit begrip kent het bestuursrecht ook het begrip derde-belanghebbende. Om te kijken of er sprake is
van een derde-belanghebbende kijken we naar het OPERA-criteria.
Objectief bepaalbaar belang: in het bestuursrecht kan een persoon slechts opkomen voor zijn
eigen belangen en in beginsel niet voor de belangen van een derde
Persoonlijk belang: vervolgens dient het belang persoonlijk van aard te zijn. De
belanghebbende dient zich daarom voldoende te onderscheiden van de personen die niet als
belanghebbenden worden gezien.
Eigen belang: de belanghebbende moet opkomen voor zijn eigen belangen en niet voor die
van een ander
Rechtstreeks belang: er mag in beginsel geen sprake zijn van een afgeleid belang
(bijvoorbeeld op grond van een contractuele relatie), tenzij het gaat om een tegengesteld
belang
Actueel belang: belangen mogen niet gebaseerd zijn op een toekomstige of onzekere
gebeurtenis
Het belanghebbende-begrip is van belang om te beoordelen of omwonenden of een bedrijf zich
kunnen verweren tegen een besluit van de overheid. Het is dus ook mogelijk dat een partij niet is aan
te merken als belanghebbende op grond van art. 1:2 Awb, maar dat die partij wel een bepaald belang
heeft bij de ontwikkeling.
1.3 De positi e van het omgevingsrecht in het recht
De gelede normstelling houdt in dat een rechtsregel niet direct uit één wet voortvloeit, maar in
combinatie met andere regelingen of lagere regelgeving gelezen moet worden.
1.3.2 REGELGEVING OP VERSCHILLENDE NIVEAUS
Regelgeving op rijksniveau
Bij een wet in formele zin is sprake van een gezamenlijk besluit van de regering en de Staten-
Generaal (art. 81 Grondwet) – de Ow is een wet in formele zin. Zij worden daarom ook wel de
formele wetgever genoemd. Een wet in materiële zin is daarentegen een besluit van een daartoe
bevoegd bestuursorgaan dat algemeen verbindende voorschriften bevat. De aan de Ow verbonden
algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) zijn geen wetten in formele zin, maar wel wetten in
materiële zin. Een AMvB kan zonder medewerking van de Staten-Generaal worden vastgesteld. De
regering moet hierover echter wel advies vragen aan de Raad van State. Een AMvB kan makkelijker
worden gewijzigd dan een wet. Een ministeriële regeling wordt – in tegenstelling tot de AMvB –
alleen door de minister vastgesteld. De Omgevingsregeling (Or) is de ministeriële regeling bij de Ow.
Herkenning: bij een wet in formele zin staat het woord ‘wet’ vernoemd in de naam. Ook AMvB’s en
ministeriële regelingen zijn te herkennen aan de naam, Besluit kwaliteit leefomgeving en
Omgevingsregeling.
2
,Regelgeving op provinciaal niveau
De Ow gaat uit van het beginsel ‘decentraal, tenzij’. Hiermee wordt bedoeld dat onderwerpen in
principe op gemeentelijk niveau geregeld moeten worden. De provincie mag daarom alleen
onderwerpen regelen die van gemeente-overstijgend, provinciaal belang zijn. Denk hierbij aan het
aanwijzen van stiltegebieden en grondwaterbeschermingsgebieden en aan het onderhouden van
bepaalde infrastructuur.
Een provincie stelt hiervoor een omgevingsverordening vast, waarin alle provinciale regels voor de
fysieke leefomgeving zijn opgenomen. Voor een aantal van deze onderwerpen heeft het Rijk
instructieregels opgenomen in een AMvB. Een instructieregel is een bindende regel voor
bestuursorganen over de uitvoeren van bepaalde taken of de inhoud van bepaalde te nemen
besluiten. In hoofdstuk 7 Bkl zijn instructieregels opgenomen over de onderwerpen die in de
omgevingsverordening moeten worden opgenomen. Het gaat hierbij bijv. om de bescherming van
cultureel erfgoed en de bescherming van natuurgebieden.
De provincie kan op haar beurt weer instructieregels stellen over wat moet worden opgenomen in de
omgevingsplannen van de gemeente.
Regelgeving op gemeentelijk niveau
Artikel 2.4 Ow bepaalt dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één
omgevingsplan vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Vervolgens
is in artikel 4.2 lid 1 Ow bepaald dat het omgevingsplan een evenwichtige toedeling van functies aan
locaties bevat ‘en andere regels die met het oog daarop nodig zijn’. Hieruit blijkt ook dat de
gemeenteraad niet verplicht is om regels te stellen die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke
leefomgeving. Dit sluit aan bij een belangrijk uitgangspunt van de Ow, namelijk ‘minder regels en
meer ruimte voor initiatieven’.
Het begrip ‘functie’ heeft een algemene betekenis waarmee enerzijds een gebruiksdoel kan worden
beschreven dat een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft (zoals
‘wonen’). Anderzijds kan een bijzondere eigenschap of status worden toegekend (zoals de functies
‘vaarroute’, ‘militair terrein’ of ‘winkelgebied’).
1.3.3 OMGEVINGSRECHT IN ONTWIKKELING: VAN WRO NAAR WRO NAAR OW
Burgers, bedrijven en overheden voeren al lange tijd activiteiten uit die van invloed zijn op de fysieke
leefomgeving. Bij ruimtelijke afwegingen komen verschillende belangentegenstellingen voor,
waartussen een balans gevonden moet worden. Het aanleggen van een weg kan er enerzijds voor
zorgen dat de bereikbaarheid van een bedrijf verbetert, maar kan er anderzijds toe leiden dat
bepaalde kwaliteiten van de natuur verloren gaan. De balans tussen deze tegenstellingen verschuift
continu als gevolg van maatschappelijk ontwikkelingen en een veranderende samenleving, zie bijv. de
telkens veranderende regelgeving met betrekking tot de maximumsnelheid op snelwegen in
voorbeeld 1.1.
Ruimtelijke ordening
Ruimtelijke ordening gaat over het ordenen van de ruimte. Tijdens dit proces worden algemene en
particuliere belangen tegen elkaar afgewogen uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid en
maatschappelijke behoeften.
Wanneer het begrip ruimtelijke ordening breder wordt gedefinieerd – namelijk als het gezamenlijk
optreden tegen natuurlijke bedreigen zoals overstromingen – dan gaat ruimtelijke ordening nog veel
verder terug.
3
, In 1810 werd in Nederland de Mijnwet van kracht: de eerste wet gericht op de leefomgeving.
Sindsdien zijn er veel wetten en regels op het gebied van omgevingsrecht bij gekomen. Sinds 1965
wordt via de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) geregeld welke bestemmingen gronden
hebben, hoe ruimtelijke plannen opgesteld en gewijzigd worden en welke taken en
verantwoordelijkheden het verschillend bevoegd gezag heeft. In 2008 werd de WRO vervangen door
Wet ruimtelijke ordening (Wro). De Wro introduceerde nieuwe instrumenten en bracht wijzigingen
aan in de bevoegdheidsverdeling tussen het Rijk, provincie en gemeenten. Het uitgangspunt werd:
‘decentraal wat kan, centraal wat moet’: wanneer taken op doelmatige en doeltreffende wijze door
gemeenten kunnen worden uitgevoerd, dan dienen deze taken niet door de provincie of het Rijk te
worden uitgevoerd.
Fysieke leefomgeving centraal gesteld
Met de komst van de Ow in 2022 wordt gesproken van een stelselwijziging. Een belangrijke
verschuiving is die van het huidige artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening naar artikel 4.1 van de
Ow. Daarin is bepaald dat niet slechts regels mogen worden gesteld in het kader van een goede
ruimtelijke ordening, maar dat regels mogen worden gesteld die betrekking hebben op de fysieke
leefomgeving.
De invoering van de Ow werd gezien als een herziening van het omgevingsrecht. Verschillende
maatschappelijke ontwikkelingen vormden de aanleiding voor deze stelselherziening. Er bestaat
namelijk meer behoefte aan samenhang als het gaat om ruimtelijke ontwikkelingen, er is een transitie
gaande naar een duurzame samenleving, het maatschappelijk initiatief groeit en de regionale
verschillen nemen toe.
Behoefte aan integraliteit
Nederland raakt steeds dichter bevolkt en bebouwd. Tegelijkertijd zijn er belangrijke
maatschappelijke opgaven rond economische ontwikkeling, waterveiligheid, water- en duurzame
energievoorziening, landbouw en woningbouw. Maar die opgaven gaan niet altijd goed samen met
het beschermen van de gezondheid, milieukwaliteit, natuur, landschap en cultureel erfgoed. Ze
handelen nauw samen, waardoor het werken vanuit een sectorale benadering steeds complexer
wordt. Bij een sectorale benadering wordt per omgevingsaspect geadviseerd, in plaats van de
ontwikkeling in haar geheel te beoordelen. In de loop der jaren is daardoor meer oog ontstaan voor
de groeiende samenhang tussen opgaven in de fysieke leefomgeving.
Transitie naar een duurzame samenleving
Duurzame ontwikkeling is een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie
zonder de behoeften van toekomstige generaties, hier en in andere delen van de wereld, in gevaar te
brengen. Zo luidt de definitie van de VN-commissie Brundtland uit 1987. Duurzame ontwikkeling
vergt volgens deze commissie een balans tussen de kwaliteit van de natuurlijke leefomgeving
(planet), de economie (profit) en het sociale vermogen van de mens (people).
Jarenlang heeft de cultuur van ‘groei dankzij uitputting’ de boventoon gevoerd. Nationaal en
internationaal groeit in de samenleving het besef dat deze cultuur moet veranderen naar een cultuur
waarin meer waarde en kwaliteit wordt toegevoegd dan er aan de aarde wordt onttrokken.
Duurzaam bouwen – waarbij gebruik wordt gemaakt van duurzame materialen, energie en duurzame
mobiliteitsconcepten – wordt de norm. Dit is echter nog redelijk abstract.
De groei van maatschappelijk initiatief
Een andere ontwikkeling die de afgelopen decennia duidelijk zichtbaar werd is de overgang van een
overheid die de inwoners informeert naar een verhouding tussen beide die meer op samenwerking is
gebaseerd. Deze omslag wordt ook wel gezien als een transitie van een representatieve democratie
4
HOOFDSTUK 1 – OMGEVING IN ONTWIKKELING
1.1 Een gezonde en veilige fysieke leefomgeving
De fysieke leefomgeving omvat de omgeving waarin wij wonen, werken, recreëren en reizen –
kortom: waarin wij leven. De activiteiten die wij ondernemen hebben gevolgen voor de fysieke
leefomgeving.
Gezondheid en veiligheid
De Rijksoverheid, provincies, gemeenten en waterschappen hebben de taak om een gezonde en
veilige leefomgeving te waarborgen. Ook de gebruikers van die leefomgeving – zoals bedrijven en
inwoners – spelen hierbij een belangrijke rol.
Juridische betekenis
De fysieke leefomgeving bepaalt de reikwijdte van de Omgevingswet. Wanneer er geen sprake is van
een fysieke leefomgeving, is de Ow dus ook niet van toepassing.
Artikel 1.2 Ow (fysieke leefomgeving)
a. Bouwwerken
b. Infrastructuur
c. Water
d. Watersystemen
e. Bodem
f. Lucht (de kwaliteit van de buitenlucht en de binnenlucht in bouwwerken)
g. Landschappen
h. Natuur (in het wild levende planten en dieren, aangeplante bomen en andere vaste planten)
i. Cultureel erfgoed
j. Werelderfgoed
Er worden twee hoofdonderdelen van de fysieke leefomgeving onderscheiden: de natuurlijke
omgeving en de gebouwde omgeving. De natuurlijke omgeving behoort geheel tot de fysieke
leefomgeving.
Of een door de mens gerealiseerd object tot de fysieke leefomgeving behoort, is deels afhankelijk van
maatschappelijke opvattingen. Van belang is vooral de mate waarin iets bestemd is om zich meerjarig
op dezelfde plaats te bevinden. Een gebouw, een standbeeld of een woonboot moet op grond
hiervan worden gerekend tot de fysieke leefomgeving, maar voertuigen en gehouden dieren niet.
1.2 De spelers in het omgevingsrecht
Naast de overheden spelen ook bedrijven, inwoners en belangengroepen een belangrijke rol.
Activiteiten van de een kunnen gevolgen hebben voor de belangen van de ander.
Overheden
De regering – in samenwerking met de Staten-Generaal – heeft met het opstellen van de
Omgevingswet de kaders bepaald waarbinnen de spelers in het omgevingsrecht zich bewegen.
Daarnaast zijn bestuursorganen van de provincie, de gemeente en het waterschap de instanties die
beleid formuleren en besluiten nemen over ontwikkelingen die invloed hebben op de fysieke
leefomgeving. In art. 2:1 BW is bepaald dat de staat, de provincies, de gemeenten en de
waterschappen rechtspersoonlijkheid hebben. Dat betekent dat deze openbare lichamen
bijvoorbeeld overeenkomsten kunnen aangaan en dat zij schulden en bezittingen kunnen hebben.
1
,Bedrijven en burgers
Initiatiefnemers voor een ontwikkeling kunnen projectontwikkelaars, bedrijven, inwoners of
ontwikkelende overheden zijn. Een inwoner kan een aanvraag indienen voor een
omgevingsvergunning voor de ontwikkeling van een kleinschalig project, bijvoorbeeld de vergroting
van een woning door middel van een aanbouw. De werkzaamheden van een projectontwikkelaar
hebben vaak betrekking op grootschaligere projecten, zoals de ontwikkeling van een woonwijk.
Belangengroepen
De aanvrager van een omgevingsvergunning of degene aan wie een handhavingsbesluit is gestuurd
heeft ook een bepaalde status. Deze personen zijn aan te merken als direct belanghebbende. Naast
dit begrip kent het bestuursrecht ook het begrip derde-belanghebbende. Om te kijken of er sprake is
van een derde-belanghebbende kijken we naar het OPERA-criteria.
Objectief bepaalbaar belang: in het bestuursrecht kan een persoon slechts opkomen voor zijn
eigen belangen en in beginsel niet voor de belangen van een derde
Persoonlijk belang: vervolgens dient het belang persoonlijk van aard te zijn. De
belanghebbende dient zich daarom voldoende te onderscheiden van de personen die niet als
belanghebbenden worden gezien.
Eigen belang: de belanghebbende moet opkomen voor zijn eigen belangen en niet voor die
van een ander
Rechtstreeks belang: er mag in beginsel geen sprake zijn van een afgeleid belang
(bijvoorbeeld op grond van een contractuele relatie), tenzij het gaat om een tegengesteld
belang
Actueel belang: belangen mogen niet gebaseerd zijn op een toekomstige of onzekere
gebeurtenis
Het belanghebbende-begrip is van belang om te beoordelen of omwonenden of een bedrijf zich
kunnen verweren tegen een besluit van de overheid. Het is dus ook mogelijk dat een partij niet is aan
te merken als belanghebbende op grond van art. 1:2 Awb, maar dat die partij wel een bepaald belang
heeft bij de ontwikkeling.
1.3 De positi e van het omgevingsrecht in het recht
De gelede normstelling houdt in dat een rechtsregel niet direct uit één wet voortvloeit, maar in
combinatie met andere regelingen of lagere regelgeving gelezen moet worden.
1.3.2 REGELGEVING OP VERSCHILLENDE NIVEAUS
Regelgeving op rijksniveau
Bij een wet in formele zin is sprake van een gezamenlijk besluit van de regering en de Staten-
Generaal (art. 81 Grondwet) – de Ow is een wet in formele zin. Zij worden daarom ook wel de
formele wetgever genoemd. Een wet in materiële zin is daarentegen een besluit van een daartoe
bevoegd bestuursorgaan dat algemeen verbindende voorschriften bevat. De aan de Ow verbonden
algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) zijn geen wetten in formele zin, maar wel wetten in
materiële zin. Een AMvB kan zonder medewerking van de Staten-Generaal worden vastgesteld. De
regering moet hierover echter wel advies vragen aan de Raad van State. Een AMvB kan makkelijker
worden gewijzigd dan een wet. Een ministeriële regeling wordt – in tegenstelling tot de AMvB –
alleen door de minister vastgesteld. De Omgevingsregeling (Or) is de ministeriële regeling bij de Ow.
Herkenning: bij een wet in formele zin staat het woord ‘wet’ vernoemd in de naam. Ook AMvB’s en
ministeriële regelingen zijn te herkennen aan de naam, Besluit kwaliteit leefomgeving en
Omgevingsregeling.
2
,Regelgeving op provinciaal niveau
De Ow gaat uit van het beginsel ‘decentraal, tenzij’. Hiermee wordt bedoeld dat onderwerpen in
principe op gemeentelijk niveau geregeld moeten worden. De provincie mag daarom alleen
onderwerpen regelen die van gemeente-overstijgend, provinciaal belang zijn. Denk hierbij aan het
aanwijzen van stiltegebieden en grondwaterbeschermingsgebieden en aan het onderhouden van
bepaalde infrastructuur.
Een provincie stelt hiervoor een omgevingsverordening vast, waarin alle provinciale regels voor de
fysieke leefomgeving zijn opgenomen. Voor een aantal van deze onderwerpen heeft het Rijk
instructieregels opgenomen in een AMvB. Een instructieregel is een bindende regel voor
bestuursorganen over de uitvoeren van bepaalde taken of de inhoud van bepaalde te nemen
besluiten. In hoofdstuk 7 Bkl zijn instructieregels opgenomen over de onderwerpen die in de
omgevingsverordening moeten worden opgenomen. Het gaat hierbij bijv. om de bescherming van
cultureel erfgoed en de bescherming van natuurgebieden.
De provincie kan op haar beurt weer instructieregels stellen over wat moet worden opgenomen in de
omgevingsplannen van de gemeente.
Regelgeving op gemeentelijk niveau
Artikel 2.4 Ow bepaalt dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één
omgevingsplan vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Vervolgens
is in artikel 4.2 lid 1 Ow bepaald dat het omgevingsplan een evenwichtige toedeling van functies aan
locaties bevat ‘en andere regels die met het oog daarop nodig zijn’. Hieruit blijkt ook dat de
gemeenteraad niet verplicht is om regels te stellen die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke
leefomgeving. Dit sluit aan bij een belangrijk uitgangspunt van de Ow, namelijk ‘minder regels en
meer ruimte voor initiatieven’.
Het begrip ‘functie’ heeft een algemene betekenis waarmee enerzijds een gebruiksdoel kan worden
beschreven dat een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft (zoals
‘wonen’). Anderzijds kan een bijzondere eigenschap of status worden toegekend (zoals de functies
‘vaarroute’, ‘militair terrein’ of ‘winkelgebied’).
1.3.3 OMGEVINGSRECHT IN ONTWIKKELING: VAN WRO NAAR WRO NAAR OW
Burgers, bedrijven en overheden voeren al lange tijd activiteiten uit die van invloed zijn op de fysieke
leefomgeving. Bij ruimtelijke afwegingen komen verschillende belangentegenstellingen voor,
waartussen een balans gevonden moet worden. Het aanleggen van een weg kan er enerzijds voor
zorgen dat de bereikbaarheid van een bedrijf verbetert, maar kan er anderzijds toe leiden dat
bepaalde kwaliteiten van de natuur verloren gaan. De balans tussen deze tegenstellingen verschuift
continu als gevolg van maatschappelijk ontwikkelingen en een veranderende samenleving, zie bijv. de
telkens veranderende regelgeving met betrekking tot de maximumsnelheid op snelwegen in
voorbeeld 1.1.
Ruimtelijke ordening
Ruimtelijke ordening gaat over het ordenen van de ruimte. Tijdens dit proces worden algemene en
particuliere belangen tegen elkaar afgewogen uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid en
maatschappelijke behoeften.
Wanneer het begrip ruimtelijke ordening breder wordt gedefinieerd – namelijk als het gezamenlijk
optreden tegen natuurlijke bedreigen zoals overstromingen – dan gaat ruimtelijke ordening nog veel
verder terug.
3
, In 1810 werd in Nederland de Mijnwet van kracht: de eerste wet gericht op de leefomgeving.
Sindsdien zijn er veel wetten en regels op het gebied van omgevingsrecht bij gekomen. Sinds 1965
wordt via de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) geregeld welke bestemmingen gronden
hebben, hoe ruimtelijke plannen opgesteld en gewijzigd worden en welke taken en
verantwoordelijkheden het verschillend bevoegd gezag heeft. In 2008 werd de WRO vervangen door
Wet ruimtelijke ordening (Wro). De Wro introduceerde nieuwe instrumenten en bracht wijzigingen
aan in de bevoegdheidsverdeling tussen het Rijk, provincie en gemeenten. Het uitgangspunt werd:
‘decentraal wat kan, centraal wat moet’: wanneer taken op doelmatige en doeltreffende wijze door
gemeenten kunnen worden uitgevoerd, dan dienen deze taken niet door de provincie of het Rijk te
worden uitgevoerd.
Fysieke leefomgeving centraal gesteld
Met de komst van de Ow in 2022 wordt gesproken van een stelselwijziging. Een belangrijke
verschuiving is die van het huidige artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening naar artikel 4.1 van de
Ow. Daarin is bepaald dat niet slechts regels mogen worden gesteld in het kader van een goede
ruimtelijke ordening, maar dat regels mogen worden gesteld die betrekking hebben op de fysieke
leefomgeving.
De invoering van de Ow werd gezien als een herziening van het omgevingsrecht. Verschillende
maatschappelijke ontwikkelingen vormden de aanleiding voor deze stelselherziening. Er bestaat
namelijk meer behoefte aan samenhang als het gaat om ruimtelijke ontwikkelingen, er is een transitie
gaande naar een duurzame samenleving, het maatschappelijk initiatief groeit en de regionale
verschillen nemen toe.
Behoefte aan integraliteit
Nederland raakt steeds dichter bevolkt en bebouwd. Tegelijkertijd zijn er belangrijke
maatschappelijke opgaven rond economische ontwikkeling, waterveiligheid, water- en duurzame
energievoorziening, landbouw en woningbouw. Maar die opgaven gaan niet altijd goed samen met
het beschermen van de gezondheid, milieukwaliteit, natuur, landschap en cultureel erfgoed. Ze
handelen nauw samen, waardoor het werken vanuit een sectorale benadering steeds complexer
wordt. Bij een sectorale benadering wordt per omgevingsaspect geadviseerd, in plaats van de
ontwikkeling in haar geheel te beoordelen. In de loop der jaren is daardoor meer oog ontstaan voor
de groeiende samenhang tussen opgaven in de fysieke leefomgeving.
Transitie naar een duurzame samenleving
Duurzame ontwikkeling is een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie
zonder de behoeften van toekomstige generaties, hier en in andere delen van de wereld, in gevaar te
brengen. Zo luidt de definitie van de VN-commissie Brundtland uit 1987. Duurzame ontwikkeling
vergt volgens deze commissie een balans tussen de kwaliteit van de natuurlijke leefomgeving
(planet), de economie (profit) en het sociale vermogen van de mens (people).
Jarenlang heeft de cultuur van ‘groei dankzij uitputting’ de boventoon gevoerd. Nationaal en
internationaal groeit in de samenleving het besef dat deze cultuur moet veranderen naar een cultuur
waarin meer waarde en kwaliteit wordt toegevoegd dan er aan de aarde wordt onttrokken.
Duurzaam bouwen – waarbij gebruik wordt gemaakt van duurzame materialen, energie en duurzame
mobiliteitsconcepten – wordt de norm. Dit is echter nog redelijk abstract.
De groei van maatschappelijk initiatief
Een andere ontwikkeling die de afgelopen decennia duidelijk zichtbaar werd is de overgang van een
overheid die de inwoners informeert naar een verhouding tussen beide die meer op samenwerking is
gebaseerd. Deze omslag wordt ook wel gezien als een transitie van een representatieve democratie
4
