Openbaar bestuur
Samenvatting Openbaar Bestuur, C.F. van den Berg, M.A. van der Steen en L.G. Tummers, 10e editie
Hoofdstuk: 1, 2, 3, 4, 9, 10 en 8
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1 – De wereld van het openbaar bestuur......................................................................................... 2
1.4. Wat is openbaar bestuur? ............................................................................................................... 2
1.5. Openbaar bestuur op verschillende niveaus .................................................................................... 2
1.6. Openbaar bestuur als good governance .......................................................................................... 3
1.7. Een veranderend openbaar bestuur ................................................................................................ 4
Hoofdstuk 2 – Beleid en sturing ...................................................................................................................... 6
2.3. Maatschappelijke sturing en beleid ................................................................................................. 6
2.4. Sturen op publieke waarde ............................................................................................................. 6
2.5. Drie wegen voor publieke waarde creatie ........................................................................................ 7
2.6. Argumenten voor publieke waarde creatie door de overheid............................................................. 7
2.7. Mengvormen: Hybride sturingsvormen ............................................................................................ 8
Hoofdstuk 3 – De beleidsomgeving ................................................................................................................. 8
3.3. Beleid om de omgeving te sturen .................................................................................................... 8
3.4. De wisselwerking tussen beleid en omgeving .................................................................................. 9
3.5. Omgevingsfactoren: Contexten en beleid ........................................................................................ 9
3.6. Externe omgevingsactoren ........................................................................................................... 10
3.7. Beleid en de interne omgeving ...................................................................................................... 10
Hoofdstuk 4 – Beleidsprocessen .................................................................................................................. 11
4.3. De fasen van beleid ...................................................................................................................... 11
4.4. Twee perspectieven op beleidsprocessen : Analyse versus politiek ................................................ 11
4.5. Analytisch en politiek: Barrières en stromen .................................................................................. 13
Hoofdstuk 9 – Politiek-ambtelijke verhoudingen ............................................................................................ 14
9.4. Scheiding en verwevenheid van politieke en ambtelijke werelden................................................... 14
9.5. De omgang tussen politici en ambtenaren..................................................................................... 16
9.6. Politisering van ambtenaren, verambtelijking van politici ............................................................... 18
Hoofdstuk 8 – De politieke omgeving van het openbaar bestuur ................................................................. 18
8.4. Pacificatie en verzuiling (1917-1967) ................................................................................................... 18
8.5. Ontzuiling: De schotten vallen weg (1967-2002) ............................................................................ 19
8.6. Versplintering, polarisatie en continuïteit (2002 – heden) ............................................................... 20
Hoofdstuk 10 – Politiek, bestuur en media .................................................................................................... 20
10.4 Hoe de massamedia politieke spelers werden ............................................................................... 20
10.5. Openbaar bestuur onder het vergrootglas ................................................................................. 21
10.6. Reactiestrategieën in een turbulente politiek-bestuurlijke omgeving .......................................... 22
,Hoofdstuk 1 – De wereld van het openbaar bestuur
1.4. Wat is openbaar bestuur?
Bestuur kan globaal gesproken 3 betekenissen hebben:
1. De activiteit van het besturen
2. Een specifieke groep van personen die samen besturen (vereniging)
3. Geheel van personen, activiteiten en procedures van besturing in brede zin
- openbaar bestuur: het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de besturing van de
maatschappij
deze omschrijving laat ruimte voor een beperkte en ruime opvatting van het openbaar bestuur:
- beperkte opvatting: het openbaar bestuur heeft ongeveer dezelfde betekenis als ‘de Overheid of ‘de Staat’
- ruime opvatting: omvat het openbaar bestuur ook organisaties die niet tot de overheid behoren, maar wel publieke
taken vervullen of sturing geven aan de maatschappij → ziekenhuis, woningcorporaties of de ANWB
3 logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden:
- de staat: om het algemeen belang te dienen
- het middelveld: richt zich op doelstellingen die niet op winst gericht zijn, maar ook niet tot de overheid behoren
- de markt: om producten en diensten op commerciële grond te leveren
soms zijn de grenzen tussen deze drie velden vaag, en soms worden organisaties of activiteiten van het ene veld naar
de andere overgeheveld, dit wordt privatisering, liberalisering of vermarkting genoemd. → van staat naar markt
het tegenovergesteld wordt nationalisering of verstatelijking genoemd. → van markt naar staat
overheidsorganisaties
bestaan grofweg uit een politieke leiding en ambtenaren. Politieke leiding van de overheid omvat gezagsdragers die voor
hun functioneren direct of indirect verantwoording schuldig zijn aan democratisch gekozen vertegenwoordigende
organen. Ambtenaren zijn benoemde functionarissen die ondergeschikt zijn aan de politieke leiding.
Maatschappelijk middenveld:
Een veld van organisaties dat zich tussen de overheid aan de ene kant en de
bedrijven en individuele burgers aan de andere kant bevindt. Het bestaat uit
organisaties die weliswaar rechtsvorm private organisaties zijn, maar toch
betrokken zijn bij het openbaar bestuur.
Een type middenveldorganisaties vervult een bepaalde maatschappelijke
functie → ziekenhuizen of schoolbesturen. Dit zijn private organisaties met
een publieke taak
Een ander type middenveldorganisaties die een bepaald belang behartigen
of een bepaald ideëel doel nastreven → vakbonden of milieuorganisaties.
Dit zijn private organisaties zonder winstoogmerk.
Het belangrijkste verschil tussen publieke en niet-publieke organisaties is de rechtsstatelijke vorm: publieke
organisaties hebben een publiekrechtelijke grondslag en niet-publieke organisaties hebben deze niet.
De dimensionele aanpak maakt een onderscheid tussen 3 verschillende dimensies:
1. eigenschap: van wie is de organisatie?
2. bekostiging: wie bekostigt de organisatie?
3. controle: wat is de mate van (politieke) controle?
1.5. Openbaar bestuur op verschillende niveaus
Verticale en horizontale dimensies van openbaar bestuur:
- verticale dimensie: geeft aan dat het openbaar bestuur op meerdere niveaus van omvattendheid gestalte kan
krijgen → wijk, gemeente, provincie, internationale of wereld als geheel. Het kent dus verticale ordening in
meerdere territoriale bestuurslagen
- horizontale dimensie: geeft aan dat het openbaar bestuur niet alleen uit de overheid zelf bestaat, maar ook uit tal
van maatschappelijke organisaties.
, Multi-level governance besturen vindt plaats op meerdere schaalniveaus en gebeurt zowel door overheden als andere
partijen
- Governance: besturing
- Government: de overheid
Openbaar bestuur georganiseerd op verschillende niveaus:
- Lokaal: de gemeente - Nationaal: de regering en de departementen
- Regionaal: de veiligheidsregio’s en waterschappen - Europees: de instellingen van de EU
- Provinciaal: de provincies - Internationaal: de VAVO en de VN
Het huis van Thorbecke:
De huidige inrichting van het Nederlandse binnenlands bestuur is grotendeels georganiseerd door de politicus J.R.
Thorbecke die de grondwet heeft geschreven van 1848.
- Huis van Thorbecke: model die bestaat uit de drie hoofdlagen: gemeenten, provincies en het rijk
- Gedecentraliseerde eenheidsstaat: staatsvorm die staat voor een uniform bestuursstelsel met een duidelijk
primaat van de landelijke overheid.
o Uniform: elke gemeente dezelfde taken en verantwoordelijkheden heeft, er zit geen verschil tussen het
gemeentelijk bestuur van Doetinchem dan van Amsterdam
o Gedecentraliseerd: gemeenten en provincies hebben ondanks het primaat van het rijk, over bepaalde
onderwerpen zelfstandige bevoegdheden en een eigen stem.
- Ambiguïteit: model met een centraal systeem, maar wel mogelijkheden zijn tot variatie en verschil daarbinnen door
middel van een zekere decentrale autonomie
Huis van Thorbecke op internationaal niveau:
Met de groei van de Europese Unie heeft het Huis van Thorbecke een etage bij
gekregen: een multinationale bestuurslaag waar Nederland als lidstaat deel van
uitmaakt en waar Nederlanders samen met vertegenwoordigers uit andere lidstaten
en de EU-instituties beleid maken, wat wordt uitgevoerd door actoren op nationaal,
provinciaal of gemeentelijk niveau. Hierdoor heeft de nationale overheid (Den Haag)
haar soevereiniteit afgestaan voor vrede en veiligheid in Europa.
1.6. Openbaar bestuur als good governance
‘Good governance’ is een model van de Verenigde Naties waarmee zij de kwaliteit van de overheid in al haar lidstaten
beoordeelt op basis van acht criteria. Elk van deze criteria weerspiegelt normen en verwachtingen waaraan bestuurders
moeten voldoen.
Democratie: Responsief bestuur:
- Democratie: gaat uit van volkssoevereiniteit, politici, bestuurders en overheidsorganen besturen in naam van het
volk
- Democratisch bestuur: burgers participeren en inspraak hebben
*het geeft burgers de mogelijkheid om haar inspraak te leveren, maar betekent niet meteen actie
Rechtmatigheid: Bestuur gebonden aan het recht:
Het openbaar bestuur bezit een aantal belangrijke monopolies zoals belasting heffen, rechtspreken en geweld
gebruiken. De macht van de overheid moet daarom ingeperkt en gecontroleerd zijn.
- Rechtsstaat: overheidsmacht wordt uitgeoefend in naam van de wet, niet uit de naam van bepaalde
machtshebbers.
- Rechtmatigheid: de overeenstemming met geldende regels en besluiten van een (voorgenomen) handelswijze
Wet en recht weerspiegeld de dominante normen en waarden in een samenleving. Wetten vormen een belangrijke
toetssteen voor het handelen van gezagsdragers en beschermen burgers tegen overheidswillekeur. De wet biedt de
burger beschermer, omdat het de overheid grenzen en beperkingen oplegt.
Samenvatting Openbaar Bestuur, C.F. van den Berg, M.A. van der Steen en L.G. Tummers, 10e editie
Hoofdstuk: 1, 2, 3, 4, 9, 10 en 8
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1 – De wereld van het openbaar bestuur......................................................................................... 2
1.4. Wat is openbaar bestuur? ............................................................................................................... 2
1.5. Openbaar bestuur op verschillende niveaus .................................................................................... 2
1.6. Openbaar bestuur als good governance .......................................................................................... 3
1.7. Een veranderend openbaar bestuur ................................................................................................ 4
Hoofdstuk 2 – Beleid en sturing ...................................................................................................................... 6
2.3. Maatschappelijke sturing en beleid ................................................................................................. 6
2.4. Sturen op publieke waarde ............................................................................................................. 6
2.5. Drie wegen voor publieke waarde creatie ........................................................................................ 7
2.6. Argumenten voor publieke waarde creatie door de overheid............................................................. 7
2.7. Mengvormen: Hybride sturingsvormen ............................................................................................ 8
Hoofdstuk 3 – De beleidsomgeving ................................................................................................................. 8
3.3. Beleid om de omgeving te sturen .................................................................................................... 8
3.4. De wisselwerking tussen beleid en omgeving .................................................................................. 9
3.5. Omgevingsfactoren: Contexten en beleid ........................................................................................ 9
3.6. Externe omgevingsactoren ........................................................................................................... 10
3.7. Beleid en de interne omgeving ...................................................................................................... 10
Hoofdstuk 4 – Beleidsprocessen .................................................................................................................. 11
4.3. De fasen van beleid ...................................................................................................................... 11
4.4. Twee perspectieven op beleidsprocessen : Analyse versus politiek ................................................ 11
4.5. Analytisch en politiek: Barrières en stromen .................................................................................. 13
Hoofdstuk 9 – Politiek-ambtelijke verhoudingen ............................................................................................ 14
9.4. Scheiding en verwevenheid van politieke en ambtelijke werelden................................................... 14
9.5. De omgang tussen politici en ambtenaren..................................................................................... 16
9.6. Politisering van ambtenaren, verambtelijking van politici ............................................................... 18
Hoofdstuk 8 – De politieke omgeving van het openbaar bestuur ................................................................. 18
8.4. Pacificatie en verzuiling (1917-1967) ................................................................................................... 18
8.5. Ontzuiling: De schotten vallen weg (1967-2002) ............................................................................ 19
8.6. Versplintering, polarisatie en continuïteit (2002 – heden) ............................................................... 20
Hoofdstuk 10 – Politiek, bestuur en media .................................................................................................... 20
10.4 Hoe de massamedia politieke spelers werden ............................................................................... 20
10.5. Openbaar bestuur onder het vergrootglas ................................................................................. 21
10.6. Reactiestrategieën in een turbulente politiek-bestuurlijke omgeving .......................................... 22
,Hoofdstuk 1 – De wereld van het openbaar bestuur
1.4. Wat is openbaar bestuur?
Bestuur kan globaal gesproken 3 betekenissen hebben:
1. De activiteit van het besturen
2. Een specifieke groep van personen die samen besturen (vereniging)
3. Geheel van personen, activiteiten en procedures van besturing in brede zin
- openbaar bestuur: het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de besturing van de
maatschappij
deze omschrijving laat ruimte voor een beperkte en ruime opvatting van het openbaar bestuur:
- beperkte opvatting: het openbaar bestuur heeft ongeveer dezelfde betekenis als ‘de Overheid of ‘de Staat’
- ruime opvatting: omvat het openbaar bestuur ook organisaties die niet tot de overheid behoren, maar wel publieke
taken vervullen of sturing geven aan de maatschappij → ziekenhuis, woningcorporaties of de ANWB
3 logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden:
- de staat: om het algemeen belang te dienen
- het middelveld: richt zich op doelstellingen die niet op winst gericht zijn, maar ook niet tot de overheid behoren
- de markt: om producten en diensten op commerciële grond te leveren
soms zijn de grenzen tussen deze drie velden vaag, en soms worden organisaties of activiteiten van het ene veld naar
de andere overgeheveld, dit wordt privatisering, liberalisering of vermarkting genoemd. → van staat naar markt
het tegenovergesteld wordt nationalisering of verstatelijking genoemd. → van markt naar staat
overheidsorganisaties
bestaan grofweg uit een politieke leiding en ambtenaren. Politieke leiding van de overheid omvat gezagsdragers die voor
hun functioneren direct of indirect verantwoording schuldig zijn aan democratisch gekozen vertegenwoordigende
organen. Ambtenaren zijn benoemde functionarissen die ondergeschikt zijn aan de politieke leiding.
Maatschappelijk middenveld:
Een veld van organisaties dat zich tussen de overheid aan de ene kant en de
bedrijven en individuele burgers aan de andere kant bevindt. Het bestaat uit
organisaties die weliswaar rechtsvorm private organisaties zijn, maar toch
betrokken zijn bij het openbaar bestuur.
Een type middenveldorganisaties vervult een bepaalde maatschappelijke
functie → ziekenhuizen of schoolbesturen. Dit zijn private organisaties met
een publieke taak
Een ander type middenveldorganisaties die een bepaald belang behartigen
of een bepaald ideëel doel nastreven → vakbonden of milieuorganisaties.
Dit zijn private organisaties zonder winstoogmerk.
Het belangrijkste verschil tussen publieke en niet-publieke organisaties is de rechtsstatelijke vorm: publieke
organisaties hebben een publiekrechtelijke grondslag en niet-publieke organisaties hebben deze niet.
De dimensionele aanpak maakt een onderscheid tussen 3 verschillende dimensies:
1. eigenschap: van wie is de organisatie?
2. bekostiging: wie bekostigt de organisatie?
3. controle: wat is de mate van (politieke) controle?
1.5. Openbaar bestuur op verschillende niveaus
Verticale en horizontale dimensies van openbaar bestuur:
- verticale dimensie: geeft aan dat het openbaar bestuur op meerdere niveaus van omvattendheid gestalte kan
krijgen → wijk, gemeente, provincie, internationale of wereld als geheel. Het kent dus verticale ordening in
meerdere territoriale bestuurslagen
- horizontale dimensie: geeft aan dat het openbaar bestuur niet alleen uit de overheid zelf bestaat, maar ook uit tal
van maatschappelijke organisaties.
, Multi-level governance besturen vindt plaats op meerdere schaalniveaus en gebeurt zowel door overheden als andere
partijen
- Governance: besturing
- Government: de overheid
Openbaar bestuur georganiseerd op verschillende niveaus:
- Lokaal: de gemeente - Nationaal: de regering en de departementen
- Regionaal: de veiligheidsregio’s en waterschappen - Europees: de instellingen van de EU
- Provinciaal: de provincies - Internationaal: de VAVO en de VN
Het huis van Thorbecke:
De huidige inrichting van het Nederlandse binnenlands bestuur is grotendeels georganiseerd door de politicus J.R.
Thorbecke die de grondwet heeft geschreven van 1848.
- Huis van Thorbecke: model die bestaat uit de drie hoofdlagen: gemeenten, provincies en het rijk
- Gedecentraliseerde eenheidsstaat: staatsvorm die staat voor een uniform bestuursstelsel met een duidelijk
primaat van de landelijke overheid.
o Uniform: elke gemeente dezelfde taken en verantwoordelijkheden heeft, er zit geen verschil tussen het
gemeentelijk bestuur van Doetinchem dan van Amsterdam
o Gedecentraliseerd: gemeenten en provincies hebben ondanks het primaat van het rijk, over bepaalde
onderwerpen zelfstandige bevoegdheden en een eigen stem.
- Ambiguïteit: model met een centraal systeem, maar wel mogelijkheden zijn tot variatie en verschil daarbinnen door
middel van een zekere decentrale autonomie
Huis van Thorbecke op internationaal niveau:
Met de groei van de Europese Unie heeft het Huis van Thorbecke een etage bij
gekregen: een multinationale bestuurslaag waar Nederland als lidstaat deel van
uitmaakt en waar Nederlanders samen met vertegenwoordigers uit andere lidstaten
en de EU-instituties beleid maken, wat wordt uitgevoerd door actoren op nationaal,
provinciaal of gemeentelijk niveau. Hierdoor heeft de nationale overheid (Den Haag)
haar soevereiniteit afgestaan voor vrede en veiligheid in Europa.
1.6. Openbaar bestuur als good governance
‘Good governance’ is een model van de Verenigde Naties waarmee zij de kwaliteit van de overheid in al haar lidstaten
beoordeelt op basis van acht criteria. Elk van deze criteria weerspiegelt normen en verwachtingen waaraan bestuurders
moeten voldoen.
Democratie: Responsief bestuur:
- Democratie: gaat uit van volkssoevereiniteit, politici, bestuurders en overheidsorganen besturen in naam van het
volk
- Democratisch bestuur: burgers participeren en inspraak hebben
*het geeft burgers de mogelijkheid om haar inspraak te leveren, maar betekent niet meteen actie
Rechtmatigheid: Bestuur gebonden aan het recht:
Het openbaar bestuur bezit een aantal belangrijke monopolies zoals belasting heffen, rechtspreken en geweld
gebruiken. De macht van de overheid moet daarom ingeperkt en gecontroleerd zijn.
- Rechtsstaat: overheidsmacht wordt uitgeoefend in naam van de wet, niet uit de naam van bepaalde
machtshebbers.
- Rechtmatigheid: de overeenstemming met geldende regels en besluiten van een (voorgenomen) handelswijze
Wet en recht weerspiegeld de dominante normen en waarden in een samenleving. Wetten vormen een belangrijke
toetssteen voor het handelen van gezagsdragers en beschermen burgers tegen overheidswillekeur. De wet biedt de
burger beschermer, omdat het de overheid grenzen en beperkingen oplegt.
