Inleiding B&O
Beleid, organisatie en politiek- Bovens
Hoofdstuk 1
Het openbaar bestuur gaat over partijen, beslissingen en activiteiten. Het openbaar bestuur
staat voor ingewikkelde vraagstukken, zowel beleidsmatig, organisatorisch, politiek, ethisch,
juridisch en logistiek.
Het openbaar bestuur: wordt door Bovens omschreven als het geheel van organisaties en
activiteiten die primair zijn gericht op de besturing van de maatschappij.
Tot het openbaar bestuur horen dus ook organisaties die niet tot de overheid behoren maar
wel een publieke taak vervullen. Het woord ‘openbaar’ betekent dat de regels die worden
vastgesteld binnen het openbaar bestuur een bindend karakter hebben voor alle leden va de
samenleving op een bepaald grondgebied.
Er zijn drie logica’s van sturing in de maatschappij:
- De staat: is er om het algemeen belang te dienen
- Het middenveld: richt zich op doelstellingen die niet op winst maken gericht zijn.
- De markt: om producten en diensten op commerciële grond te leveren. Niet gericht
op winst maken
Soms worden organisaties of activiteiten van het ene veld naar het andere overgeheveld.
- Privatisering: van de staat naar de markt
- Liberalisering: van de markt naar de staat
Overheidsorganisaties bestaan uit politieke leiding en ambtenaren. De politieke leiding
bestaat uit gezagsdragers die direct of indirect verantwoording schuldig zijn aan
democratisch gekozen vertegenwoordigde organen. Ambtenaren zijn benoemde
functionarissen die ondergeschikt zijn aan de politieke leiding.
Het maatschappelijk middenveld bestaat uit organisaties die qua rechtsvorm private
organisaties zijn, maar toch betrokken zijn bij het openbaar bestuur. Er zijn twee typen:
- Type 1: Vervult een maatschappelijke functie
- Type 2: Streeft een bepaald doel of belang na
Een onderscheid maken tussen publieke en private organisaties gebeurd volgens de
kernaanpak op basis van de rechtstatelijke vorm. Publieke organisaties hebben wel een
publiekrechtelijke grondslag en niet-publieke organisaties hebben deze niet. Barry Bozeman
vond dat de mate van publiekheid een beter meetbaar maakt of een organisatie publiek of
privaat is omdat er geen puur publieke of puur private organisaties bestaan volgens hem.
Deze dimensionale aanpak maakt onderscheid tussen drie dimensies:
- Eigenaarschap: van wie is de organisatie?
- Bekostiging: wie bekostigt de organisatie?
- Controle: de mate waarin politieke controle plaatsvindt. Politieke gezagsdragers
kunnen de prioriteiten van de organisatie stellen.
,Er is veel verscheidenheid en vervlechting in het openbaar bestuur. We kunnen onderscheid
maken tussen verticale en horizontale dimensie van openbaar bestuur.
- Verticale dimensie: er zijn meerdere niveaus van openbaar bestuur: wijk, gemeente,
regio, provincie, natiestaat, internationale regio, wereld
- Horizontale dimensie: het openbaar bestuur bestaat niet alleen uit de overheid zelf
maar ook uit andere maatschappelijke organisaties.
Multi-level governance betekent dat regeren plaatsvindt door zowel de overheid als andere
partijen. Deze term verbindt de verticale en horizontale dimensie.
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat dat betekent dat gemeenten en
provincies zelfstandige bevoegdheden hebben. Doordat dit steeds meer gebeurd wordt er
ook wel gesproken van een uitholling van de nationale staat de nationale bestuurslaag
wordt een lege huls.
4 dimensies van bestuurlijke kwaliteit:
- Democratie: responsief bestuur: politici en gekozen bestuurders ontlenen hun macht,
via verkiezingen, aan de burgers. Democratisch bestuur betekent ook dat burgers
participeren en inspraak hebben.
- Rechtmatigheid: bestuur gebonden aan het recht: de overheidsmacht wordt
uitgeoefend in naam van de wet. Er mag niet tegen de wet in worden gehandeld. De
algemene wet bestuursrecht (awb) houdt in dat er eisen zijn gesteld aan de
zorgvuldigheid, motivering of inhoud van besluitvorming. Er staan strikte kaders in
waarbinnen de overheid zich moet bewegen. Rechters kunnen ook de overheid
aanpakken. Dit bij elkaar wordt juridisering genoemd.
- Doeltreffendheid en doelmatigheid: presterend bestuur: openbaar bestuur is
succesvol als de vooraf geformuleerde doelstellingen van het beleid worden gehaald.
Dit is doeltreffendheid oftewel effectiviteit. Het bestuur moet ook doelmatig zijn
oftewel efficiency. De middelen zijn namelijk beperkt. Toen de kosten van de
verzorgingsstaat opliepen is doelmatigheid steeds belangrijker geworden.
- Integriteit: onkreukbaar bestuur: politici, bestuurders en ambtenaren behoren
integer te zijn. Ze mogen hun machtspositie niet gebruiken voor eigenbelang.
Er zijn spanningsvelden tussen deze vereisten van een goed bestuur:
- Doelmatigheid versus rechtmatigheid: burgers, organisaties en bedrijven mogen
bezwaar maken tegen besluiten. Dit kan besluitvorming vertragen en dat zorgt voor
hogere kosten.
- Democratie versus rechtmatigheid: Als de regering eisen honoreert van de publieke
opinie maar hierdoor het strafrecht niet wordt gehanteerd. Bijv. Misdadigers die in
ruil voor medewerking aan opsporing niet meer worden vervolgd.
- Integriteit versus democratie: als de wethouder van milieuzaken niet streng is voor
een fabriek die niet aan de eisen voldoet waardoor de fabriek open kan en
werkgelegenheid behouden blijft. De wethouder voldoet niet aan integriteit maar is
beslist wel in overeenstemming met de democratie.
Regenten in de republiek (1648-1795): de politieke macht lag bij de zeven provincies. Er was
geen sprake van een centrale overheid. Er waren veel meer politieke bestuurders dan
, ambtenaren. Er was een grote mate van zelfregulering en besluitvorming was gebaseerd op
consensus.
Nachtwakers in de eenheidsstaat (1795-1870): er ontstond een centraal overheidsapparaat
en de macht van de provincies en steden werd ingeperkt. Er kwamen rechtboeken en
centrale staatsorganen zoals De Nederlandsche Bank. Aanvankelijk lag de macht bij Koning
Willem I, dit ontwikkelde zich tot een constitutionele democratie met symbolisch
koningschap. Er ontstonden departementen/ministeries, dit stelde nog niet veel voor.
Ambtenaren verdienden slecht en werkten maar weinig uren.
Professionals in de verzorgingsstaat (1870-1930): industrialisatie zorgde voor
overheidsingrijpen. De overheid ging nutsbedrijven oprichten voor collectieve voorzieningen
als gas, water en elektra. Er ontstond huisvestingsbeleid naar aanleiding van krottenwijken.
Er ontstond algemene gezondheidszorg en openbaar onderwijs. Zo professionaliseerde het
overheidsapparaat ook langzaam. De salarissen stegen evenals de opleidingseisen.
Groei van de verzorgingsstaat (1930-1973): de crisis op Wallstreet was de oorzaak van de
moderne Nederlandse verzorgingsstaat. De Europese landen vertrouwden te veel op het
zelfcorrigerend vermogen van de markteconomie. Keynes vond dat de overheid de
bedrijvigheid moest stimuleren. Nederland startte aan de hand van die gedachte
grootschalige werkgelegenheidsprojecten. Na de oorlog ging Nederland hiermee door. De
samenleving was maakbaar was de gedachte hierachter. De maatschappij en politiek vond
dat de overheid haar burgers bestaanszekerheid moest garanderen. De overheid ging zich
meer bezighouden met verzorgen.
Van zorgen voor, naar zorgen dat (1973-heden): er kwam meer kritiek op de
verzorgingsstaat en het new public management kwam op. Deze stroming zegt dat de
overheid alleen moet sturen en niet zelf moet roeien. Er kwam vanuit het bedrijfsleven een
roep tot deregulering en het terugtreden van de overheid zodat de particuliere initiatieven
en de markt weer ruimte kregen. Dit terugtrekken van de overheid zorgde ook voor
wenselijke financiële besparingen. Ook verbeterde het openbaar bestuur de kwaliteit van de
dienstverlening. Er kwam in deze periode meer erkenning dat de staat als centraal
besturingsorgaan niet bestaat. De staat bestaat uit meerdere bestuurslagen, sectoren en
organisaties die niet dezelfde visie, belangen en prioriteiten delen. Het richting geven aan
onderhandelend bestuur wordt ook wel netwerkmanagement genoemd. Netwerkmanagers
zijn mensen die partijen bij elkaar brengen. Kenmerkend voor dit tijdsblok is de omvorming
van governant naar governance. Hedendaagse bestuurders zijn steeds meer bezig met het
beheersen en besturen van de processen, ze zijn niet meer bezig met ‘zorgen voor’ maar
met ‘zorgen dat’.
Van verzorgingsstaat naar voorwaardenscheppende staat: verzorging heeft plaatsgemaakt
voor activering en facilitering. Mensen worden niet beschermd tegen het werkloos worden
bijvoorbeeld maar we bieden ze wel een ‘springplank’ om weer aan het werk te komen. De
overheid heeft zich behoorlijk teruggetrokken. Veel taken van de overheid zijn
verzelfstandigd, geprivatiseerd of gedecentraliseerd. De overheid draagt nog wel
systeemverantwoordelijkheid. De overheid verzorgt niet zelf maar reguleert. De staat die
zich meer richt op regulering en minder op productie wordt ook wel ‘regulatory state’
genoemd.
Beleid, organisatie en politiek- Bovens
Hoofdstuk 1
Het openbaar bestuur gaat over partijen, beslissingen en activiteiten. Het openbaar bestuur
staat voor ingewikkelde vraagstukken, zowel beleidsmatig, organisatorisch, politiek, ethisch,
juridisch en logistiek.
Het openbaar bestuur: wordt door Bovens omschreven als het geheel van organisaties en
activiteiten die primair zijn gericht op de besturing van de maatschappij.
Tot het openbaar bestuur horen dus ook organisaties die niet tot de overheid behoren maar
wel een publieke taak vervullen. Het woord ‘openbaar’ betekent dat de regels die worden
vastgesteld binnen het openbaar bestuur een bindend karakter hebben voor alle leden va de
samenleving op een bepaald grondgebied.
Er zijn drie logica’s van sturing in de maatschappij:
- De staat: is er om het algemeen belang te dienen
- Het middenveld: richt zich op doelstellingen die niet op winst maken gericht zijn.
- De markt: om producten en diensten op commerciële grond te leveren. Niet gericht
op winst maken
Soms worden organisaties of activiteiten van het ene veld naar het andere overgeheveld.
- Privatisering: van de staat naar de markt
- Liberalisering: van de markt naar de staat
Overheidsorganisaties bestaan uit politieke leiding en ambtenaren. De politieke leiding
bestaat uit gezagsdragers die direct of indirect verantwoording schuldig zijn aan
democratisch gekozen vertegenwoordigde organen. Ambtenaren zijn benoemde
functionarissen die ondergeschikt zijn aan de politieke leiding.
Het maatschappelijk middenveld bestaat uit organisaties die qua rechtsvorm private
organisaties zijn, maar toch betrokken zijn bij het openbaar bestuur. Er zijn twee typen:
- Type 1: Vervult een maatschappelijke functie
- Type 2: Streeft een bepaald doel of belang na
Een onderscheid maken tussen publieke en private organisaties gebeurd volgens de
kernaanpak op basis van de rechtstatelijke vorm. Publieke organisaties hebben wel een
publiekrechtelijke grondslag en niet-publieke organisaties hebben deze niet. Barry Bozeman
vond dat de mate van publiekheid een beter meetbaar maakt of een organisatie publiek of
privaat is omdat er geen puur publieke of puur private organisaties bestaan volgens hem.
Deze dimensionale aanpak maakt onderscheid tussen drie dimensies:
- Eigenaarschap: van wie is de organisatie?
- Bekostiging: wie bekostigt de organisatie?
- Controle: de mate waarin politieke controle plaatsvindt. Politieke gezagsdragers
kunnen de prioriteiten van de organisatie stellen.
,Er is veel verscheidenheid en vervlechting in het openbaar bestuur. We kunnen onderscheid
maken tussen verticale en horizontale dimensie van openbaar bestuur.
- Verticale dimensie: er zijn meerdere niveaus van openbaar bestuur: wijk, gemeente,
regio, provincie, natiestaat, internationale regio, wereld
- Horizontale dimensie: het openbaar bestuur bestaat niet alleen uit de overheid zelf
maar ook uit andere maatschappelijke organisaties.
Multi-level governance betekent dat regeren plaatsvindt door zowel de overheid als andere
partijen. Deze term verbindt de verticale en horizontale dimensie.
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat dat betekent dat gemeenten en
provincies zelfstandige bevoegdheden hebben. Doordat dit steeds meer gebeurd wordt er
ook wel gesproken van een uitholling van de nationale staat de nationale bestuurslaag
wordt een lege huls.
4 dimensies van bestuurlijke kwaliteit:
- Democratie: responsief bestuur: politici en gekozen bestuurders ontlenen hun macht,
via verkiezingen, aan de burgers. Democratisch bestuur betekent ook dat burgers
participeren en inspraak hebben.
- Rechtmatigheid: bestuur gebonden aan het recht: de overheidsmacht wordt
uitgeoefend in naam van de wet. Er mag niet tegen de wet in worden gehandeld. De
algemene wet bestuursrecht (awb) houdt in dat er eisen zijn gesteld aan de
zorgvuldigheid, motivering of inhoud van besluitvorming. Er staan strikte kaders in
waarbinnen de overheid zich moet bewegen. Rechters kunnen ook de overheid
aanpakken. Dit bij elkaar wordt juridisering genoemd.
- Doeltreffendheid en doelmatigheid: presterend bestuur: openbaar bestuur is
succesvol als de vooraf geformuleerde doelstellingen van het beleid worden gehaald.
Dit is doeltreffendheid oftewel effectiviteit. Het bestuur moet ook doelmatig zijn
oftewel efficiency. De middelen zijn namelijk beperkt. Toen de kosten van de
verzorgingsstaat opliepen is doelmatigheid steeds belangrijker geworden.
- Integriteit: onkreukbaar bestuur: politici, bestuurders en ambtenaren behoren
integer te zijn. Ze mogen hun machtspositie niet gebruiken voor eigenbelang.
Er zijn spanningsvelden tussen deze vereisten van een goed bestuur:
- Doelmatigheid versus rechtmatigheid: burgers, organisaties en bedrijven mogen
bezwaar maken tegen besluiten. Dit kan besluitvorming vertragen en dat zorgt voor
hogere kosten.
- Democratie versus rechtmatigheid: Als de regering eisen honoreert van de publieke
opinie maar hierdoor het strafrecht niet wordt gehanteerd. Bijv. Misdadigers die in
ruil voor medewerking aan opsporing niet meer worden vervolgd.
- Integriteit versus democratie: als de wethouder van milieuzaken niet streng is voor
een fabriek die niet aan de eisen voldoet waardoor de fabriek open kan en
werkgelegenheid behouden blijft. De wethouder voldoet niet aan integriteit maar is
beslist wel in overeenstemming met de democratie.
Regenten in de republiek (1648-1795): de politieke macht lag bij de zeven provincies. Er was
geen sprake van een centrale overheid. Er waren veel meer politieke bestuurders dan
, ambtenaren. Er was een grote mate van zelfregulering en besluitvorming was gebaseerd op
consensus.
Nachtwakers in de eenheidsstaat (1795-1870): er ontstond een centraal overheidsapparaat
en de macht van de provincies en steden werd ingeperkt. Er kwamen rechtboeken en
centrale staatsorganen zoals De Nederlandsche Bank. Aanvankelijk lag de macht bij Koning
Willem I, dit ontwikkelde zich tot een constitutionele democratie met symbolisch
koningschap. Er ontstonden departementen/ministeries, dit stelde nog niet veel voor.
Ambtenaren verdienden slecht en werkten maar weinig uren.
Professionals in de verzorgingsstaat (1870-1930): industrialisatie zorgde voor
overheidsingrijpen. De overheid ging nutsbedrijven oprichten voor collectieve voorzieningen
als gas, water en elektra. Er ontstond huisvestingsbeleid naar aanleiding van krottenwijken.
Er ontstond algemene gezondheidszorg en openbaar onderwijs. Zo professionaliseerde het
overheidsapparaat ook langzaam. De salarissen stegen evenals de opleidingseisen.
Groei van de verzorgingsstaat (1930-1973): de crisis op Wallstreet was de oorzaak van de
moderne Nederlandse verzorgingsstaat. De Europese landen vertrouwden te veel op het
zelfcorrigerend vermogen van de markteconomie. Keynes vond dat de overheid de
bedrijvigheid moest stimuleren. Nederland startte aan de hand van die gedachte
grootschalige werkgelegenheidsprojecten. Na de oorlog ging Nederland hiermee door. De
samenleving was maakbaar was de gedachte hierachter. De maatschappij en politiek vond
dat de overheid haar burgers bestaanszekerheid moest garanderen. De overheid ging zich
meer bezighouden met verzorgen.
Van zorgen voor, naar zorgen dat (1973-heden): er kwam meer kritiek op de
verzorgingsstaat en het new public management kwam op. Deze stroming zegt dat de
overheid alleen moet sturen en niet zelf moet roeien. Er kwam vanuit het bedrijfsleven een
roep tot deregulering en het terugtreden van de overheid zodat de particuliere initiatieven
en de markt weer ruimte kregen. Dit terugtrekken van de overheid zorgde ook voor
wenselijke financiële besparingen. Ook verbeterde het openbaar bestuur de kwaliteit van de
dienstverlening. Er kwam in deze periode meer erkenning dat de staat als centraal
besturingsorgaan niet bestaat. De staat bestaat uit meerdere bestuurslagen, sectoren en
organisaties die niet dezelfde visie, belangen en prioriteiten delen. Het richting geven aan
onderhandelend bestuur wordt ook wel netwerkmanagement genoemd. Netwerkmanagers
zijn mensen die partijen bij elkaar brengen. Kenmerkend voor dit tijdsblok is de omvorming
van governant naar governance. Hedendaagse bestuurders zijn steeds meer bezig met het
beheersen en besturen van de processen, ze zijn niet meer bezig met ‘zorgen voor’ maar
met ‘zorgen dat’.
Van verzorgingsstaat naar voorwaardenscheppende staat: verzorging heeft plaatsgemaakt
voor activering en facilitering. Mensen worden niet beschermd tegen het werkloos worden
bijvoorbeeld maar we bieden ze wel een ‘springplank’ om weer aan het werk te komen. De
overheid heeft zich behoorlijk teruggetrokken. Veel taken van de overheid zijn
verzelfstandigd, geprivatiseerd of gedecentraliseerd. De overheid draagt nog wel
systeemverantwoordelijkheid. De overheid verzorgt niet zelf maar reguleert. De staat die
zich meer richt op regulering en minder op productie wordt ook wel ‘regulatory state’
genoemd.
