Jeugdprofessionals en transformerend jeugdbeleid – Jan Bekker en Toby Witte (2 de druk)
Deel 1 Theorie
Jeugdbeleid
Hoofdstuk 1 Jeugdbeleid in Nederland
1.1 Beleid en overheid
Instellingsbeleid: ook andere organisaties, instellingen en bedrijven voeren beleid en niet alleen de overheid.
Beleid kan soms uitermate complex, ondoorzichtig en weerbarstig zijn. Dus het beleid kan niet altijd onderling redelijk
op elkaar afgestemd zijn. Iedere sociale professional moet daarin een juiste weg zien te vinden. Hierbij is inzicht in het
beleid van de overheid en dat van de eigen instelling belangrijk. Dit voor een effectieve en efficiënte taakuitvoering.
Zonder inzicht is er een kans dat er op een weinig doeltreffende wijze langs elkaar heen wordt gewerkt.
Beleid: het kiezen van doelen, het effectief (doelgericht) en efficiënt (doelmatig) inzetten van middelen in een
bepaalde tijdsvolgorde.
- Omvat drie belangrijke, samenhangende onderdelen: doelen, middelen en planning.
Aan het ontwerpen en uitvoeren van beleid ligt een kwestie of probleem ten grondslag. Het gaat zowel over beoogde
resultaten als over maatregelen en is altijd bedoeld voor groepen mensen of is gericht op specifieke probleemvelden.
Bij jongeren is het voortijdig schoolverlaten een maatschappelijk probleem. Het terugdringen van het voortijdig
schoolverlaten is daarom een beleidsdoel van de overheid. Hiervoor kunnen bepaalde middelen worden ingezet voor
een bepaalde periode. Er wordt binnen die periode en na afloop gekeken of het doel is bereikt en/of het beleid (deels)
moet worden gestopt of voor een nieuwe periode worden voortgezet.
Beleid is niet statisch. Het is altijd in beweging.
Binnen het jeugd- en gezinsbeleid zijn er verschillende soorten beleid:
Curatief (genezend) beleid: gericht op het beperken van de negatieve gevolgen van een situatie of
gebeurtenis door achteraf maatregelen te treffen.
Preventief (voorkomend) beleid: het voorkomen van een ongewenste situatie door vroegtijdig maatregelen te
nemen.
Repressief (onderdrukkend) beleid: bestaat het onderdrukken, beteugelen of bedwingen van een
ongewenste (acute) situatie.
Preventief en curatief beleid hangen samen: ‘beter voorkomen dan genezen’.
Overheid: vormt het hoogst bevoegde gezag op een bepaald territorium of grondgebied en bestaat uit
bestuurders, bestuursorganen en ambtelijke apparaat.
Kerntaken van de overheid tot op heden:
Zorgen voor openbare orde en veiligheid;
Zorgen voor sociaaleconomische zaken als werkgelegenheid, sociale zekerheid en arbeidsomstandigheden;
Zorgen voor sociaal-culturele zaken als welzijn, onderwijs, volksgezondheid en kunst.
1.2 Jeugd als beleidsprobleem en -vraagstuk
Jongeren scoren altijd hoog op de klachtenlijst van bewoners.
Probleem: een situatie die (groepen) mensen als ongewenst en verstorend beschouwen omdat het hen op de
een of andere manier persoonlijk en in negatieve zin raakt.
Bestuurskundigen spreken van:
Getemde problemen: gaat om relatieve eenvoudige kwesties waarvan deskundigen weten hoe deze in
elkaar steken (inzicht hebben in oorzaak en gevolgen) en hoe deze door middel van beleid (doel, middelen en
planning) zijn op te lossen.
Ongetemde problemen: kennis en inzichten van professionals lopen uiteen en verschilt men van mening
over de meest wenselijke oplossing jeugdcriminaliteit.
Problemen hebben vooral te maken met beleving, een subjectieve ervaringswerkelijkheid. Jongeren zien zichzelf niet
als een probleem of risico, terwijl volwassenen vaak wel zo oordelen: ze zijn volgens hen ‘verwildert’,
‘ongeorganiseerd’ of ‘overlastgevend’. Dit maakt het oplossen van jeugdkwesties in sommige gevallen niet eenvoudig.
Het problematiseren van kwesties met de jeugd wordt vooral duidelijk bij het stigmatiseren. Groepen jongeren krijgen
steeds meer nieuwe etiketten. Het lijkt alsof de samenleving (over)gevoeliger reageert op ongewenste situaties en eist
1
, dat de overheid ze direct oplost. De roep om en de behoefte aan het stellen van grenzen en het nemen van harde
maatregelen nemen toe. Hierdoor krijgt het beleid een zeker militant karakter.
Diversiteit aan nieuwe bevolkingsgroepen met hun eigen culturele gewoonten en geloofsovertuigingen brengt de
nodige onzekerheden, knelpunten en soms spanningen met zich mee binnen grote en middelgrote steden. De
culturele contrasten zijn toegenomen.
In het jeugdbeleid wordt er ook geïnvesteerd in het versterken van de kwaliteit en het talent van jongeren via
opleiding.
1.3 Jeugdbeleid door de tijd heen
De industrialisatie in de tweede helft van de negentiende eeuw en de kwalijke gevolgen daarvan (het wonen in
krotwoningen, slechte hygiëne, het ontbreken van goed onderwijs en jeugdprostitutie) voor de ontwikkeling, het
welzijn en de gezondheid van kinderen en jongeren trokken langzaam maar zeker de aandacht van sociaal betrokken
burgers en kerken, die zich in toenemende mate zorgen gingen maken.
De ernst hiervan (aangeduid als de ‘sociale kwestie’) drong door tot de overheid. De eerste tekenen van de overheid
die aangaven dat het welzijn en de gezondheid van jongeren als problematisch werden gezien waren de afschaffing
van kinderarbeid (Kinderwetje van Van Houten, 1874) en de invoering van de Leerplichtwet in 1901. De Nederlandse
Bond tot Kinderbescherming in 1899 oefende druk uit op de overheid om de nodige wettelijke voorzieningen te treffen
ter bescherming van de jonge verwaarloosde kinderen.
In het jaar dat de Leerplichtwet werd ingevoerd (1901) traden de Kinderwetten in werking waarin de opvoedingsplicht
van ouders werd geregeld. Wanneer de opvoeding tekortschoot of dreigde te ontsporen, kreeg de overheid het recht
om in te grijpen in het gezin. De ouderlijke macht werd beperkt. In 1921 werd dit uitgebreid met de
ondertoezichtstelling en de aanstelling van kinderrechters, die kinderen eventueel konden plaatsen in particuliere
tehuizen.
Vanwege klachten over de baldadigheid van jongeren werd er in 1915 een ‘Staatscommissie tot onderzoek naar de
ontwikkeling van jeugdige personen’ ingesteld. In 1919 werd er geconstateerd dat de voortgaande industrialisatie,
urbanisatie en de ontwrichtende effecten van de WOI op de samenleving demoraliserende en negatieve invloeden
hadden op het gedrag van jongeren. Volgens de commissie was het belangrijk om hen te vormen en te beschaven,
want de toekomstige kwaliteit van de samenleving hing in sterke mate af van de kwaliteit van de opvoeding en
scholing van jongeren.
Na 1945 heerste de angst dat jongeren, moreel ontwricht door de bezettingsjaren, weerloos meegesleurd zouden
worden door het hoge tempo waarin Nederland moderniseerde. In 1948 gaf de regering opdracht een onderzoek in te
stellen naar ‘het ontstaan en de beïnvloeding van de mentaliteit van de zogenaamde massajeugd’. Na vijf jaar kwam
hieruit dat de jeugd compleet verwilderd was. De overheid moest zich op de een of andere wijze beleidsmatig en
financieel intensiever bemoeien met ‘onmaatschappelijke’ gezinnen en verondersteld misplaatst gedrag van jongeren.
In 1952 werd er een Ministerie van Maatschappelijk werk opgericht dat zich buiten het onderwijs(beleid) bezig ging
houden met het opgroeiproces van het kind tot jongvolwassene. Jongeren moesten worden begeleid in hun
gedragingen en ontwikkeling en die moesten niet onderdrukt worden. Er werd rekening gehouden met de gevoelens
en behoeften van de jongeren.
In de jaren zestig en zeventig van de 20ste eeuw ontstonden er veel gespecialiseerde en gesubsidieerde jeugd- en
gezinsinstellingen. Hier was ook kritiek op, vooral op de werking van de kinderbescherming. Het aantal van de
weglopende kinderen nam toe en ouders klaagden dat zij zich niet gehoord voelen en niet voldoende werden
geholpen. Het gevolg was de opkomst van de zogeheten alternatieve hulpverlening (Jongeren Advies Centra (JAC’s)
en de Belangenvereniging Minderjarigen (BM)).
Tussen 1965 en 1982 stonden in het jeugdbeleid begrippen centraal als emancipatie, democratisering, participatie,
bewustwording en maatschappelijke ontplooiing. In deze jaren werd de Nederlandse verzorgingsstaat gevormd. Het
jeugdbeleid in deze jaren kenmerkte zich door een curatieve en preventieve aanpak. Het jeugdbeleid dijde toen onder
het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM).
In 1982 maakte het ministerie van CMR plaats voor een nieuw Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur
(WVC) met een nieuwe visie en missie: van verzorgingsstaat naar een zorgzame samenleving. Een voorstel tot de
Wet op de jeugdhulpverlening werd in 1985 aan de Tweede Kamer aangeboden. Dit voorstel werd in 1989 als wet van
kracht. De jeugdbescherming, Volksgezondheid de jeugd-ggz en het Ministerie van WVC de jeugdhulpverlening werd
door het Ministerie van Justitie gefinancieerd. Het uitgangspunt van de Wet op jeugdhulpverlening was: tijdige, bij
voorkeur preventieve, kortdurende hulpverlening dicht bij huis. De jeugdsector moest op de schop worden genomen
door:
2
Deel 1 Theorie
Jeugdbeleid
Hoofdstuk 1 Jeugdbeleid in Nederland
1.1 Beleid en overheid
Instellingsbeleid: ook andere organisaties, instellingen en bedrijven voeren beleid en niet alleen de overheid.
Beleid kan soms uitermate complex, ondoorzichtig en weerbarstig zijn. Dus het beleid kan niet altijd onderling redelijk
op elkaar afgestemd zijn. Iedere sociale professional moet daarin een juiste weg zien te vinden. Hierbij is inzicht in het
beleid van de overheid en dat van de eigen instelling belangrijk. Dit voor een effectieve en efficiënte taakuitvoering.
Zonder inzicht is er een kans dat er op een weinig doeltreffende wijze langs elkaar heen wordt gewerkt.
Beleid: het kiezen van doelen, het effectief (doelgericht) en efficiënt (doelmatig) inzetten van middelen in een
bepaalde tijdsvolgorde.
- Omvat drie belangrijke, samenhangende onderdelen: doelen, middelen en planning.
Aan het ontwerpen en uitvoeren van beleid ligt een kwestie of probleem ten grondslag. Het gaat zowel over beoogde
resultaten als over maatregelen en is altijd bedoeld voor groepen mensen of is gericht op specifieke probleemvelden.
Bij jongeren is het voortijdig schoolverlaten een maatschappelijk probleem. Het terugdringen van het voortijdig
schoolverlaten is daarom een beleidsdoel van de overheid. Hiervoor kunnen bepaalde middelen worden ingezet voor
een bepaalde periode. Er wordt binnen die periode en na afloop gekeken of het doel is bereikt en/of het beleid (deels)
moet worden gestopt of voor een nieuwe periode worden voortgezet.
Beleid is niet statisch. Het is altijd in beweging.
Binnen het jeugd- en gezinsbeleid zijn er verschillende soorten beleid:
Curatief (genezend) beleid: gericht op het beperken van de negatieve gevolgen van een situatie of
gebeurtenis door achteraf maatregelen te treffen.
Preventief (voorkomend) beleid: het voorkomen van een ongewenste situatie door vroegtijdig maatregelen te
nemen.
Repressief (onderdrukkend) beleid: bestaat het onderdrukken, beteugelen of bedwingen van een
ongewenste (acute) situatie.
Preventief en curatief beleid hangen samen: ‘beter voorkomen dan genezen’.
Overheid: vormt het hoogst bevoegde gezag op een bepaald territorium of grondgebied en bestaat uit
bestuurders, bestuursorganen en ambtelijke apparaat.
Kerntaken van de overheid tot op heden:
Zorgen voor openbare orde en veiligheid;
Zorgen voor sociaaleconomische zaken als werkgelegenheid, sociale zekerheid en arbeidsomstandigheden;
Zorgen voor sociaal-culturele zaken als welzijn, onderwijs, volksgezondheid en kunst.
1.2 Jeugd als beleidsprobleem en -vraagstuk
Jongeren scoren altijd hoog op de klachtenlijst van bewoners.
Probleem: een situatie die (groepen) mensen als ongewenst en verstorend beschouwen omdat het hen op de
een of andere manier persoonlijk en in negatieve zin raakt.
Bestuurskundigen spreken van:
Getemde problemen: gaat om relatieve eenvoudige kwesties waarvan deskundigen weten hoe deze in
elkaar steken (inzicht hebben in oorzaak en gevolgen) en hoe deze door middel van beleid (doel, middelen en
planning) zijn op te lossen.
Ongetemde problemen: kennis en inzichten van professionals lopen uiteen en verschilt men van mening
over de meest wenselijke oplossing jeugdcriminaliteit.
Problemen hebben vooral te maken met beleving, een subjectieve ervaringswerkelijkheid. Jongeren zien zichzelf niet
als een probleem of risico, terwijl volwassenen vaak wel zo oordelen: ze zijn volgens hen ‘verwildert’,
‘ongeorganiseerd’ of ‘overlastgevend’. Dit maakt het oplossen van jeugdkwesties in sommige gevallen niet eenvoudig.
Het problematiseren van kwesties met de jeugd wordt vooral duidelijk bij het stigmatiseren. Groepen jongeren krijgen
steeds meer nieuwe etiketten. Het lijkt alsof de samenleving (over)gevoeliger reageert op ongewenste situaties en eist
1
, dat de overheid ze direct oplost. De roep om en de behoefte aan het stellen van grenzen en het nemen van harde
maatregelen nemen toe. Hierdoor krijgt het beleid een zeker militant karakter.
Diversiteit aan nieuwe bevolkingsgroepen met hun eigen culturele gewoonten en geloofsovertuigingen brengt de
nodige onzekerheden, knelpunten en soms spanningen met zich mee binnen grote en middelgrote steden. De
culturele contrasten zijn toegenomen.
In het jeugdbeleid wordt er ook geïnvesteerd in het versterken van de kwaliteit en het talent van jongeren via
opleiding.
1.3 Jeugdbeleid door de tijd heen
De industrialisatie in de tweede helft van de negentiende eeuw en de kwalijke gevolgen daarvan (het wonen in
krotwoningen, slechte hygiëne, het ontbreken van goed onderwijs en jeugdprostitutie) voor de ontwikkeling, het
welzijn en de gezondheid van kinderen en jongeren trokken langzaam maar zeker de aandacht van sociaal betrokken
burgers en kerken, die zich in toenemende mate zorgen gingen maken.
De ernst hiervan (aangeduid als de ‘sociale kwestie’) drong door tot de overheid. De eerste tekenen van de overheid
die aangaven dat het welzijn en de gezondheid van jongeren als problematisch werden gezien waren de afschaffing
van kinderarbeid (Kinderwetje van Van Houten, 1874) en de invoering van de Leerplichtwet in 1901. De Nederlandse
Bond tot Kinderbescherming in 1899 oefende druk uit op de overheid om de nodige wettelijke voorzieningen te treffen
ter bescherming van de jonge verwaarloosde kinderen.
In het jaar dat de Leerplichtwet werd ingevoerd (1901) traden de Kinderwetten in werking waarin de opvoedingsplicht
van ouders werd geregeld. Wanneer de opvoeding tekortschoot of dreigde te ontsporen, kreeg de overheid het recht
om in te grijpen in het gezin. De ouderlijke macht werd beperkt. In 1921 werd dit uitgebreid met de
ondertoezichtstelling en de aanstelling van kinderrechters, die kinderen eventueel konden plaatsen in particuliere
tehuizen.
Vanwege klachten over de baldadigheid van jongeren werd er in 1915 een ‘Staatscommissie tot onderzoek naar de
ontwikkeling van jeugdige personen’ ingesteld. In 1919 werd er geconstateerd dat de voortgaande industrialisatie,
urbanisatie en de ontwrichtende effecten van de WOI op de samenleving demoraliserende en negatieve invloeden
hadden op het gedrag van jongeren. Volgens de commissie was het belangrijk om hen te vormen en te beschaven,
want de toekomstige kwaliteit van de samenleving hing in sterke mate af van de kwaliteit van de opvoeding en
scholing van jongeren.
Na 1945 heerste de angst dat jongeren, moreel ontwricht door de bezettingsjaren, weerloos meegesleurd zouden
worden door het hoge tempo waarin Nederland moderniseerde. In 1948 gaf de regering opdracht een onderzoek in te
stellen naar ‘het ontstaan en de beïnvloeding van de mentaliteit van de zogenaamde massajeugd’. Na vijf jaar kwam
hieruit dat de jeugd compleet verwilderd was. De overheid moest zich op de een of andere wijze beleidsmatig en
financieel intensiever bemoeien met ‘onmaatschappelijke’ gezinnen en verondersteld misplaatst gedrag van jongeren.
In 1952 werd er een Ministerie van Maatschappelijk werk opgericht dat zich buiten het onderwijs(beleid) bezig ging
houden met het opgroeiproces van het kind tot jongvolwassene. Jongeren moesten worden begeleid in hun
gedragingen en ontwikkeling en die moesten niet onderdrukt worden. Er werd rekening gehouden met de gevoelens
en behoeften van de jongeren.
In de jaren zestig en zeventig van de 20ste eeuw ontstonden er veel gespecialiseerde en gesubsidieerde jeugd- en
gezinsinstellingen. Hier was ook kritiek op, vooral op de werking van de kinderbescherming. Het aantal van de
weglopende kinderen nam toe en ouders klaagden dat zij zich niet gehoord voelen en niet voldoende werden
geholpen. Het gevolg was de opkomst van de zogeheten alternatieve hulpverlening (Jongeren Advies Centra (JAC’s)
en de Belangenvereniging Minderjarigen (BM)).
Tussen 1965 en 1982 stonden in het jeugdbeleid begrippen centraal als emancipatie, democratisering, participatie,
bewustwording en maatschappelijke ontplooiing. In deze jaren werd de Nederlandse verzorgingsstaat gevormd. Het
jeugdbeleid in deze jaren kenmerkte zich door een curatieve en preventieve aanpak. Het jeugdbeleid dijde toen onder
het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM).
In 1982 maakte het ministerie van CMR plaats voor een nieuw Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur
(WVC) met een nieuwe visie en missie: van verzorgingsstaat naar een zorgzame samenleving. Een voorstel tot de
Wet op de jeugdhulpverlening werd in 1985 aan de Tweede Kamer aangeboden. Dit voorstel werd in 1989 als wet van
kracht. De jeugdbescherming, Volksgezondheid de jeugd-ggz en het Ministerie van WVC de jeugdhulpverlening werd
door het Ministerie van Justitie gefinancieerd. Het uitgangspunt van de Wet op jeugdhulpverlening was: tijdige, bij
voorkeur preventieve, kortdurende hulpverlening dicht bij huis. De jeugdsector moest op de schop worden genomen
door:
2
