Beleidscyclus I: Agenda- en Besluitvorming 2020-2021
Beleidscyclus I: Agenda- en Besluitvorming
Hoorcollege 1 Inleiding, wicked problems en probleemdefinities
Beleid en de beleidscyclus
Beleidsonderzoek is het vergelijken van denken over hoe beleid gemaakt moet worden en hoe het
daadwerkelijk gemaakt wordt. Elke theorie heeft een prescriptieve factor en dat vergelijk je met de
werkelijkheid.
Er is geen vaste definities van beleid waarover iedereen het een is. Zo legt Dye het relatief specifiek
uit: “Anything a government chooses to do or not to do”. Jenkins legt het weer breder uit (zie slide).
De actor is de overheid, die bewust besluit om iets wel of niet te doen, om een maatschappelijke
probleem op te lossen of te voorkomen.
We analyseren beleid aan de hand van de beleidscyclus (= ideaaltype). Ook over het gebruik of
bestaan van de beleidscyclus is geen consensus. Volgens Cairney is het een ideaaltype, het helpt om
handelingen rondom beleid te begrijpen.
De beleidscyclus bestaat uit: agendavorming, besluitvorming, beleidsuitvoering en beleidsevaluatie.
Agendavorming gaat over het formuleren van een probleem, of juist het niet formuleren van een
probleem. Zonder een probleemdefinities zal er geen beleid op gemaakt worden, het moet
geproblematiseerd worden. De tweede stap gaat over welke beleidsmaatregelen er genomen
moeten worden, wat de kosten, de voordelen en de nadelen, en het draagvlak (legitimiteit van
beleid). Stap 3 is de beleidsuitvoering, de implementatie en de laatste stap is het evalueren, werkt
het beleid?
Cairney heeft ook een model gemaakt wat beter past: key elements of policy choice in a complex
policymaking environments. Daarbij zijn de instituties, netwerken, de context, events, ideëen en
actoren van invloed op rationele en irrationele besluiten.
Vanuit Beleidsproject geleerd over de daadwerkelijke situatie (het probleem), de causale relatie
(oorzaken en gevolgen), de doel relatie (middelen om doel te bereiken), de normatieve relatie
(normen en waarden). Vooral ook gebruik gemaakt van definitie van beleidstheorie van Herweijer.
Cairney gaat verder door te stellen dat elke theorie die helpt om te begrijpen wat er gebeurt tijdens
het beleidsproces is een beleidstheorie.
Wicked problems
De probleemdefinitie: “One of the most intractable problems is that of defining problems and of
locating problems” (Rittel & Webber, 1973).
Wicked problems zijn complexe maatschappelijke problemen. Zijn vaak onderdeel van grotere
problemen en de oplossing leidt vaak tot andere problemen. Kenmerken van wicked problems
volgens Rittel & Webber zijn:
- Er is geen duidelijke formulering van het probleem
- Elk complex probleem is uniek
1
,Beleidscyclus I: Agenda- en Besluitvorming 2020-2021
- Elk complex probleem kan gezien worden als een symptoom van een ander probleem
- Wat het probleem is hangt af van hoe je er naar kijkt. De manier van uitleg bepaalt ook de
natuur van de oplossing die wordt geboden
- Complexe problemen hebben geen eindigheid, ze kunnen niet gestopt worden
- Complexe problemen hebben oneindig veel oplossingen
- De oplossingen zijn waar of niet waar, ze zijn goed of slecht
- Het is moeilijk om te meten of je een oplossing voor het probleem hebt gevonden
- Elke oplossing is eenmalig, want de oplossing levert andere problemen op en daardoor
verandert de situatie
- De planner heeft geen ruimte om fouten te maken (elk beleid heeft consequenties voor
mensen en kan niet zomaar uitgeprobeerd worden).
Het complexe probleem van het artikel van Yerkes & Den Dulk: genderongelijkheid. Is het een
probleem? Voor wie is het een probleem? Waarom? Wat zouden oplossingen zijn? Het is een
probleem voor mannen (kunnen geen uiting geven aan zorgtaken), voor moeders (worden
gedwongen, mede door normen), probleem voor de overheid (belasting inkomsten, beter voor de
vrouwen zelf (economische zelfstandigheid)), voor relaties (egalitaire genderideologie leidt tot een
beter verdeling en betere relatie).
Macht
Een van de belangrijkste en minst duidelijke onderwerpen van de politicologie. Het is onduidelijk wie
het heeft, wat het is, hoe het er uitziet en hoe je het kunt meten.
Onderzoek naar macht richt zich op de mate waarin ongelijkheid in macht zich vertaalt in politieke
(en dus beleidsmatige) uitkomsten. Er zijn hierover verschillende debatten: elitisme versus
pluralisme, het tweede gezicht (Bachrach & Baratz), en de derde dimense (Lukes). Het eerste debat
gaat over het standpunt van Mills dat de elite bepaalt wat er gebeurd, Dahl vroeg zich hierover af
hoe dat getoetst kan worden, ook kijken of andere invloed hebben. Dahl laat zien dat er een
verschuiving is van de elite naar de middenklasse. Het tweede debat gaat over agendavorming en is
eigenlijk kritiek op het pluralisme van Dahl. Welke onderwerpen komen op de agenda en welke niet?
Hier zit ook macht. Hangt veel af van de heersende ideologie, is het een maatschappelijk of een
privaat probleem? Het derde debat gaat over de vraag of mensen hun eigen wensen kennen?
Overheerst A de keuzes van B?
1. Elitisme vs Pluralisme: Kritiek van Dahl op Mills (decisionmaking power)
2. Agendavorming: Kritiek van Bachrach & Baratz op Dahl (non-decisionmaking power)
3. Overheersing van ideologie: Kritiek van Lukes (ideological power)
Cairney zegt dat vergelijken een goede manier is om macht te bestuderen. Maar macht zie je op heel
veel andere plekke terug: zie Box 3.1 in het boek.
Het post-modernisme: Foucault en Habermas benadrukken de macht van de taal. Epistemic violence:
de waarde van bepaalde dingen wordt ondergewaardeerd en daar zie je ook bepaalde
machtsverhoudingen.
2
, Beleidscyclus I: Agenda- en Besluitvorming 2020-2021
Hoorcollege 2 Waarom zijn hervormingen moeilijk?
Hervormingen
Er zijn drie mythes als het gaat om hervorming:
- De institutionele structuur van een beleidsterrein maakt hervormingen onmogelijk
- Er is een crisis nodig om de institutionele structuur van een beleidsterrein open te breken om
hervorming mogelijk te maken
- Er is een sterke leider nodig om hervorming mogelijk te maken
De eerste mythe wordt gelijk al ontkracht, hervorming is wel mogelijk maar kan lastig worden
vanwege de institutionele structuur. In de tweede en derde mythes schuilt wel een kern van
waarheid, zie ook de literatuur over PET en MSA.
Er zijn drie punten die kunnen veranderen: de beleidsdoelen, de beleidsinstrumenten en de
beleidsparadigma’s. Volgens Bannink en Resodihardjo is een beleidsparadigma de heersende
opvatting, de institutionele identiteit. Er zijn daarnaast 3 belangrijke kenmerken van hervormingen:
ze zijn fundamenteel, het zijn bedoelde veranderingen (intended), als derde moeten de
hervormingen ook doorgevoerd (enforced) zijn (anders kun je ook niks kunnen onderzoek over wat
er aan vooraf ging).
Er zijn twee soorten institutionalisme om hervormingen te verklaren: de calculus approach en de
sociological approach. Bij de calculus approach gaat om het rationale keuze institutionalisme, vooral
vanuit de regels van de instituties (formele afspraken) kunnen hervormingen tegenhouden, je erft
een beleid etc.. Het sociologische institutionalisme/approach gaat uit van normen die kunnen
hervormingen tegenhouden.
Verschillende factoren hebben invloed: leiders, crisis, incidenten, media, ideologie en duidelijke
plannen (zie tabel 1.1 Bannink & Resodihardjo). Daarbij zijn er barrières (maken het moeilijker om
hervormingen door te voeren) en facilitators (maken het makkelijker).
Arbeid-zorg beleid in Nederland
In Nederland is een moederschapsideologie, moeders mogen werken maar ze moeten zorgen. Je ziet
dit bijvoorbeeld terug in de manier waarop we kinderopvang regelen: bij voorkeur 2 dagen,
maximaal 3 (de rest zorgen moeders en soms vaders). We zijn in de loop der tijd gegaan van een
kostwinnersmentaliteit naar een 1,5-verdienersmodel. Is het beleid dan een spiegel van de ideologie
of wordt de ideologie beïnvloedt door beleid?
Yerkes en Den Dulk onderzoek dit met de capabilities approach. “Het omzetten van een hulpbron tot
een capability kan belemmerd worden door individuele, sociaal-culturele en institutionele factoren.”
Factoren die van invloed kunnen zijn: individueel (gender, leeftijd, etniciteit, klasse), sociaal-cultureel
(normen en waarden, sociale beweging) en institutioneel (beleid en Cao’s). In hun beleidsanalyse
kijken ze naar drie indicatoren: verlof, kinderopvang en flexibiliteit.
Punctuated Equlibrium Theory
Hoort bij het onderdeel agendavorming van de beleidscyclus. Een van de belangrijke concepten
hierbij is bounded rationality: ze kunnen niet alles weten en niet alle informatie hebben en niet alles
op te lossen. Daarom moeten issues boven aan de agenda staan, dan gebeurd er wel iets mee.
3
Beleidscyclus I: Agenda- en Besluitvorming
Hoorcollege 1 Inleiding, wicked problems en probleemdefinities
Beleid en de beleidscyclus
Beleidsonderzoek is het vergelijken van denken over hoe beleid gemaakt moet worden en hoe het
daadwerkelijk gemaakt wordt. Elke theorie heeft een prescriptieve factor en dat vergelijk je met de
werkelijkheid.
Er is geen vaste definities van beleid waarover iedereen het een is. Zo legt Dye het relatief specifiek
uit: “Anything a government chooses to do or not to do”. Jenkins legt het weer breder uit (zie slide).
De actor is de overheid, die bewust besluit om iets wel of niet te doen, om een maatschappelijke
probleem op te lossen of te voorkomen.
We analyseren beleid aan de hand van de beleidscyclus (= ideaaltype). Ook over het gebruik of
bestaan van de beleidscyclus is geen consensus. Volgens Cairney is het een ideaaltype, het helpt om
handelingen rondom beleid te begrijpen.
De beleidscyclus bestaat uit: agendavorming, besluitvorming, beleidsuitvoering en beleidsevaluatie.
Agendavorming gaat over het formuleren van een probleem, of juist het niet formuleren van een
probleem. Zonder een probleemdefinities zal er geen beleid op gemaakt worden, het moet
geproblematiseerd worden. De tweede stap gaat over welke beleidsmaatregelen er genomen
moeten worden, wat de kosten, de voordelen en de nadelen, en het draagvlak (legitimiteit van
beleid). Stap 3 is de beleidsuitvoering, de implementatie en de laatste stap is het evalueren, werkt
het beleid?
Cairney heeft ook een model gemaakt wat beter past: key elements of policy choice in a complex
policymaking environments. Daarbij zijn de instituties, netwerken, de context, events, ideëen en
actoren van invloed op rationele en irrationele besluiten.
Vanuit Beleidsproject geleerd over de daadwerkelijke situatie (het probleem), de causale relatie
(oorzaken en gevolgen), de doel relatie (middelen om doel te bereiken), de normatieve relatie
(normen en waarden). Vooral ook gebruik gemaakt van definitie van beleidstheorie van Herweijer.
Cairney gaat verder door te stellen dat elke theorie die helpt om te begrijpen wat er gebeurt tijdens
het beleidsproces is een beleidstheorie.
Wicked problems
De probleemdefinitie: “One of the most intractable problems is that of defining problems and of
locating problems” (Rittel & Webber, 1973).
Wicked problems zijn complexe maatschappelijke problemen. Zijn vaak onderdeel van grotere
problemen en de oplossing leidt vaak tot andere problemen. Kenmerken van wicked problems
volgens Rittel & Webber zijn:
- Er is geen duidelijke formulering van het probleem
- Elk complex probleem is uniek
1
,Beleidscyclus I: Agenda- en Besluitvorming 2020-2021
- Elk complex probleem kan gezien worden als een symptoom van een ander probleem
- Wat het probleem is hangt af van hoe je er naar kijkt. De manier van uitleg bepaalt ook de
natuur van de oplossing die wordt geboden
- Complexe problemen hebben geen eindigheid, ze kunnen niet gestopt worden
- Complexe problemen hebben oneindig veel oplossingen
- De oplossingen zijn waar of niet waar, ze zijn goed of slecht
- Het is moeilijk om te meten of je een oplossing voor het probleem hebt gevonden
- Elke oplossing is eenmalig, want de oplossing levert andere problemen op en daardoor
verandert de situatie
- De planner heeft geen ruimte om fouten te maken (elk beleid heeft consequenties voor
mensen en kan niet zomaar uitgeprobeerd worden).
Het complexe probleem van het artikel van Yerkes & Den Dulk: genderongelijkheid. Is het een
probleem? Voor wie is het een probleem? Waarom? Wat zouden oplossingen zijn? Het is een
probleem voor mannen (kunnen geen uiting geven aan zorgtaken), voor moeders (worden
gedwongen, mede door normen), probleem voor de overheid (belasting inkomsten, beter voor de
vrouwen zelf (economische zelfstandigheid)), voor relaties (egalitaire genderideologie leidt tot een
beter verdeling en betere relatie).
Macht
Een van de belangrijkste en minst duidelijke onderwerpen van de politicologie. Het is onduidelijk wie
het heeft, wat het is, hoe het er uitziet en hoe je het kunt meten.
Onderzoek naar macht richt zich op de mate waarin ongelijkheid in macht zich vertaalt in politieke
(en dus beleidsmatige) uitkomsten. Er zijn hierover verschillende debatten: elitisme versus
pluralisme, het tweede gezicht (Bachrach & Baratz), en de derde dimense (Lukes). Het eerste debat
gaat over het standpunt van Mills dat de elite bepaalt wat er gebeurd, Dahl vroeg zich hierover af
hoe dat getoetst kan worden, ook kijken of andere invloed hebben. Dahl laat zien dat er een
verschuiving is van de elite naar de middenklasse. Het tweede debat gaat over agendavorming en is
eigenlijk kritiek op het pluralisme van Dahl. Welke onderwerpen komen op de agenda en welke niet?
Hier zit ook macht. Hangt veel af van de heersende ideologie, is het een maatschappelijk of een
privaat probleem? Het derde debat gaat over de vraag of mensen hun eigen wensen kennen?
Overheerst A de keuzes van B?
1. Elitisme vs Pluralisme: Kritiek van Dahl op Mills (decisionmaking power)
2. Agendavorming: Kritiek van Bachrach & Baratz op Dahl (non-decisionmaking power)
3. Overheersing van ideologie: Kritiek van Lukes (ideological power)
Cairney zegt dat vergelijken een goede manier is om macht te bestuderen. Maar macht zie je op heel
veel andere plekke terug: zie Box 3.1 in het boek.
Het post-modernisme: Foucault en Habermas benadrukken de macht van de taal. Epistemic violence:
de waarde van bepaalde dingen wordt ondergewaardeerd en daar zie je ook bepaalde
machtsverhoudingen.
2
, Beleidscyclus I: Agenda- en Besluitvorming 2020-2021
Hoorcollege 2 Waarom zijn hervormingen moeilijk?
Hervormingen
Er zijn drie mythes als het gaat om hervorming:
- De institutionele structuur van een beleidsterrein maakt hervormingen onmogelijk
- Er is een crisis nodig om de institutionele structuur van een beleidsterrein open te breken om
hervorming mogelijk te maken
- Er is een sterke leider nodig om hervorming mogelijk te maken
De eerste mythe wordt gelijk al ontkracht, hervorming is wel mogelijk maar kan lastig worden
vanwege de institutionele structuur. In de tweede en derde mythes schuilt wel een kern van
waarheid, zie ook de literatuur over PET en MSA.
Er zijn drie punten die kunnen veranderen: de beleidsdoelen, de beleidsinstrumenten en de
beleidsparadigma’s. Volgens Bannink en Resodihardjo is een beleidsparadigma de heersende
opvatting, de institutionele identiteit. Er zijn daarnaast 3 belangrijke kenmerken van hervormingen:
ze zijn fundamenteel, het zijn bedoelde veranderingen (intended), als derde moeten de
hervormingen ook doorgevoerd (enforced) zijn (anders kun je ook niks kunnen onderzoek over wat
er aan vooraf ging).
Er zijn twee soorten institutionalisme om hervormingen te verklaren: de calculus approach en de
sociological approach. Bij de calculus approach gaat om het rationale keuze institutionalisme, vooral
vanuit de regels van de instituties (formele afspraken) kunnen hervormingen tegenhouden, je erft
een beleid etc.. Het sociologische institutionalisme/approach gaat uit van normen die kunnen
hervormingen tegenhouden.
Verschillende factoren hebben invloed: leiders, crisis, incidenten, media, ideologie en duidelijke
plannen (zie tabel 1.1 Bannink & Resodihardjo). Daarbij zijn er barrières (maken het moeilijker om
hervormingen door te voeren) en facilitators (maken het makkelijker).
Arbeid-zorg beleid in Nederland
In Nederland is een moederschapsideologie, moeders mogen werken maar ze moeten zorgen. Je ziet
dit bijvoorbeeld terug in de manier waarop we kinderopvang regelen: bij voorkeur 2 dagen,
maximaal 3 (de rest zorgen moeders en soms vaders). We zijn in de loop der tijd gegaan van een
kostwinnersmentaliteit naar een 1,5-verdienersmodel. Is het beleid dan een spiegel van de ideologie
of wordt de ideologie beïnvloedt door beleid?
Yerkes en Den Dulk onderzoek dit met de capabilities approach. “Het omzetten van een hulpbron tot
een capability kan belemmerd worden door individuele, sociaal-culturele en institutionele factoren.”
Factoren die van invloed kunnen zijn: individueel (gender, leeftijd, etniciteit, klasse), sociaal-cultureel
(normen en waarden, sociale beweging) en institutioneel (beleid en Cao’s). In hun beleidsanalyse
kijken ze naar drie indicatoren: verlof, kinderopvang en flexibiliteit.
Punctuated Equlibrium Theory
Hoort bij het onderdeel agendavorming van de beleidscyclus. Een van de belangrijke concepten
hierbij is bounded rationality: ze kunnen niet alles weten en niet alle informatie hebben en niet alles
op te lossen. Daarom moeten issues boven aan de agenda staan, dan gebeurd er wel iets mee.
3
