Bijeenkomst 5 – Decentralisatie
Taak 5.1 – Controlemiddelen op decentraal niveau: toereikend of niet?
Wat verstaat men onder interbestuurlijk toezicht? Wat verstaat men onder interbestuurlijk
toezicht in enge zin? Benoem daarbij ook het onderscheid.
Bestuursrechtelijke handhaving. Dit omvat : 1) het onderzoeken van de relevante gedragingen,
2) het toetsen van die gedragingen aan de (rechts)regels, en 3) het reageren op de overtreding,
zo mogelijk en zo nodig door middel van het opleggen van sancties. Overheid en burgers
kunnen zich schuldig maken aan het overtreden van rechtsregels, hoofdstuk 5 Awb maakt
immers geen onderscheid tussen beiden.
Interbestuurlijk toezicht is een vorm van bestuursrechtelijke handhaving, dat uitsluitend
gericht is op andere bestuursorganen. Zeilstra verstaat onder dit begrip het zorg dragen, door
bestuursorganen, dat handelingen van andere bestuursorganen in overeenstemming zijn met
het recht (de wet, de daarop gebaseerde voorschriften en het ongeschreven recht), alsmede,
onder omstandigheden, het algemeen belang.
Interbestuurlijke toezicht is op twee manieren ruimer dan bestuursrechtelijke handhaving. Ten
eerste betreft zij ook strijd met het ongeschreven publiekrecht (de beginselen van behoorlijk
bestuur), die burgers niet kan worden tegengeworpen. Ten tweede kan zij onder
omstandigheden ook zien op strijdigheid met het algemeen belang.
Binnen het interbestuurlijk toezicht kan men nog een vorm onderscheiden die zich uitsluitend
richt op besluiten van andere bestuursorganen. Dit behelst interbestuurlijk toezicht in enge zin
(hoofdstuk 10, titel 10.2, Awb).1
Het belang van het interbestuurlijk toezicht neemt steeds meer toe. Dit is te verklaren vanwege
het feit dat gemeenschappelijke regelingen toenemen, dit vanwege decentralisatie. Denk aan
de taken die vanuit het rijk overgeheveld worden naar de gemeente: zorg (WMO en
jeugdzorg), en de energietransitie. Dit betekent dat er meer samenwerking nodig is tussen de
gemeenten om dit te organiseren. Deze samenwerking is deels een verplichting, deels worden
(voornamelijk kleine) gemeenten gedwongen. Dientengevolge is de term ‘interbestuurlijk
toezicht’ in het leven geroepen: besturen moeten elkaar controleren binnen een bestuurslaag.
Welke controlemiddelen heeft de gemeente hiertoe? Zie onderstaand.
Welke vereisten gelden er alvorens men gebruik kan maken van de instrumenten van controle
en toezicht binnen het openbaar bestuur?
Bij het creëren en gebruiken van instrumenten moet terughoudendheid betracht worden.
Ondertoezichtstelling dient slechts wanneer het noodzakelijk is, dit volgt uit de verplichting
van belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 Awb). Specifiekere vereisten
zijn:
Structureel
Alle bestuurshandelingen moeten aan rechtmatigheidscontrole onderhevig zijn, en op
systematische wijze hieraan onderworpen worden. Dit kan eventueel middels een steekproef
of middels periodieke controle. Tevens moet de toezichthouder de taakuitoefening zelfstandig
bezien (en niet afhankelijk laten zijn van periodieke beoordeling door het bestuursorgaan), en
1
Deze afdeling is ook wat betreft interbestuurlijk toezicht in enge zin niet compleet: te noemen vallen administratief beroep (geregeld in
hoofdstuk 6 en 7 Awb), alsmede de niet in de Awb geregelde interbestuurlijke inlichtingenplicht, de taakverwaarlozingsregeling en het
zogeheten ‘positieve’ toezicht, waarvan de interbestuurlijke aanwijzingsbevoegdheid de bekendste is.
, moet de mogelijkheid van onverwachts bezoek altijd aanwezig zijn. Tot slot dient de taak bij
een vaste instantie te liggen.
Verplicht
Het controlerende orgaan mag zich niet rechtens aan het geven van een oordeel kunnen
onttrekken.
Bindend
Aan het oordeel dient een rechtsgevolg te kunnen worden verbonden, met name dat de
bevoegdheid bestaat de rechtsgevolgen van met het recht strijdige handelingen te voorkomen
of weg te nemen.
Onafhankelijk
Controleur en gecontroleerde mogen niet (rechtstreeks of indirect) in een zodanige relatie tot
elkaar staan dat een adequate controle niet te verwachten valt. De Ceceto-affaire leerde dat een
goedkeurende verklaring van een gerenommeerd accountantskantoor niet altijd iets zegt over
de kwaliteit van het financiële beleid.
Op het bestuur toegespitst
Dit heeft te maken met het modeverschijnsel dat de taakuitoefening door het openbaar bestuur
zo veel mogelijk te toetsen aan normen uit het bedrijfsleven. Dit onder het motto: wat goed is
voor het bedrijfsleven, moet goed genoeg zijn voor het openbaar bestuur. Daarbij wordt de
eigen aard van de overheidsactiviteit miskend. Zelfs een criterium als klantvriendelijkheid is
maar zeer beperkt geschikt als kwaliteitsmaatstaf. Wel is dat van grote betekenis als het gaat
om zaken als bereikbaarheid, voorlichting, beleefdheid, etc.
Welke controlemiddelen heeft de gemeenteraad?
Een overzicht van de controlemiddelen is hier te vinden: Kamerstukken 35000-VII, nr. 100, Om de
controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor
controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk.
Er zijn controlemiddelen ten behoeve van de kaderstelling, controle en algemene ondersteuning.
De gemeenteraad staat aan het hoofd van de gemeente (art. 125 lid 1 Gw). Deze bepaling
vindt haar uitwerking in art. 147 lid 2 Gemw, volgens welke de overige autonome
bestuursbevoegdheden bij de raad berusten voor zover deze niet bij of krachtens de wet aan
het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester zijn toegekend. De
bestuursbevoegdheden in medebewind berusten bij het college, tenzij ze bij of krachtens de
wet bij de raad zijn gelegd (art. 147 lid 3).
Achtergrondinformatie
Nederland kent als gedecentraliseerde eenheidsstaat decentrale bestuurslagen met een open
huishouding. Dientengevolge kunnen de decentrale overheden zich taken aantrekken die zij in
het gemeentelijk of provinciaal belang nodig achten. Toch blijft de centrale overheid de
hoogste macht, zij kan de soevereiniteit geven en afnemen. Het takenpakket is dus niet
volledig vastgesteld zoals dat bij een gesloten huishouding het geval is.
In 2002 werden het gemeente- en provinciebestuur gedualiseerd. Dientengevolge werden de
raad en B en W, de provinciale staten en gedeputeerde staten ontvlochten en dat een verdeling
werd gemaakt tussen kaderstelling2 en controle (raad en provinciale staten) enerzijds, en
uitvoering (B en W en gedeputeerde staten) anderzijds. Raad en provinciale staten kregen nog
2
Het maken van verordeningen, het vaststellen van andere belangrijke besluiten van algemene strekking en de hoofdlijnen van het beleid.
, enkele nieuwe bevoegdheden om hun rol verder waar te kunnen maken, waaronder het
enquêterecht.
Benoeming en ontslag van de burgemeesters; financiële sturing: vaststellen begroting en
jaarrekeningen (waarover wethouders verantwoording moeten afleggen, en raadsleden mogen
hiertoe vragen stellen); interpellatie; enquête. Zoek de artikelen in de Gemeentewet.
Maak eveneens een koppeling met bijeenkomst 2: parlementaire middelen (de middelen van
het rijk). Eveneens kennen de provinciale staten controlemiddelen.
Begrijp het verschil tussen de controlemiddelen van de gemeenteraad en provinciale staten ten
opzichte van het parlement (kan toets vraag zijn).
Ook met betrekking tot de vertrouwensregel zijn er verschillen tussen landelijk en decentraal:
o Bij de decentrale overheden staat deze regel in de wet. Zie art. 49 Gemeentewet en
Provinciewet. Bij het Rijk is dit gewoonterecht.
o Eveneens bepaalt art. 49 Gemeentewet dat, wanneer iemand niet beslist op te stappen,
de raad kan besluiten tot ontslag. Let wel, er wordt alleen gesproken over een
‘individuele’ wethouder. Dit omdat het volledige college niet weg te stemmen is,
aangezien de burgemeester hier deel van uitmaakt. Deze is niet weg te stemmen.
o Geen tussentijdse verkiezingen mogelijk op decentraal niveau, wanneer het orgaan
valt is een nieuwe samenstelling niet mogelijk.
Kan de gemeenteraad met behulp van deze instrumenten zijn kaderstellende en controlerende
verantwoordelijkheden voldoende waarmaken? (Kamerstukken 35000-VII, nr. 100, Om de
controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor
controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk.)
De bestaande instrumenten worden niet altijd voldoende gebruikt, maar bieden wel voldoende
mogelijkheden voor raadsleden om kaders te stellen en het bestuur te controleren. Dat gezegd
hebbend vinden de meeste betrokkenen dat de kaderstelling en controle door gemeenteraden
beter kan, en beter moet. Raadsleden vinden controle zelf vaak lastig, en andere betrokkenen
wijzen op de soms weinig gestructureerde en doelgerichte wijze waarop raadsleden informatie
vragen en controleren. We voegen daar nadrukkelijk aan toe dat er aan de
informatievoorziening door bestuur en ambtelijke organisatie in veel gemeenten veel beter
kan. Over de kaderstelling door de raad wordt door diezelfde betrokkenen overigens ook flink
gemopperd; daarvan stelden we echter vast dat dit een wonderlijk verwijt is, gezien het feit dat
het college feitelijk gezien de kaders opstelt en de raad erg volgend is.
Of gemeenteraden hun kaderstellende en controlerende taken in voldoende mate vervullen, is
niet te zeggen. In het onderzoek is geen duidelijke norm voor ‘goede kaderstelling’ en ‘goede
controle’ gevonden. Desalniettemin kunnen we wel vaststellen dat een aantal van de
belangrijke instrumenten waarover de raad beschikt niet of niet voldoende wordt gebruikt.
Anders gezegd: of het voldoende is, weten we niet, maar het kan beduidend beter. Als
gemeenteraden beter gebruik zouden maken van bepaalde instrumenten, zouden zij beter en
Taak 5.1 – Controlemiddelen op decentraal niveau: toereikend of niet?
Wat verstaat men onder interbestuurlijk toezicht? Wat verstaat men onder interbestuurlijk
toezicht in enge zin? Benoem daarbij ook het onderscheid.
Bestuursrechtelijke handhaving. Dit omvat : 1) het onderzoeken van de relevante gedragingen,
2) het toetsen van die gedragingen aan de (rechts)regels, en 3) het reageren op de overtreding,
zo mogelijk en zo nodig door middel van het opleggen van sancties. Overheid en burgers
kunnen zich schuldig maken aan het overtreden van rechtsregels, hoofdstuk 5 Awb maakt
immers geen onderscheid tussen beiden.
Interbestuurlijk toezicht is een vorm van bestuursrechtelijke handhaving, dat uitsluitend
gericht is op andere bestuursorganen. Zeilstra verstaat onder dit begrip het zorg dragen, door
bestuursorganen, dat handelingen van andere bestuursorganen in overeenstemming zijn met
het recht (de wet, de daarop gebaseerde voorschriften en het ongeschreven recht), alsmede,
onder omstandigheden, het algemeen belang.
Interbestuurlijke toezicht is op twee manieren ruimer dan bestuursrechtelijke handhaving. Ten
eerste betreft zij ook strijd met het ongeschreven publiekrecht (de beginselen van behoorlijk
bestuur), die burgers niet kan worden tegengeworpen. Ten tweede kan zij onder
omstandigheden ook zien op strijdigheid met het algemeen belang.
Binnen het interbestuurlijk toezicht kan men nog een vorm onderscheiden die zich uitsluitend
richt op besluiten van andere bestuursorganen. Dit behelst interbestuurlijk toezicht in enge zin
(hoofdstuk 10, titel 10.2, Awb).1
Het belang van het interbestuurlijk toezicht neemt steeds meer toe. Dit is te verklaren vanwege
het feit dat gemeenschappelijke regelingen toenemen, dit vanwege decentralisatie. Denk aan
de taken die vanuit het rijk overgeheveld worden naar de gemeente: zorg (WMO en
jeugdzorg), en de energietransitie. Dit betekent dat er meer samenwerking nodig is tussen de
gemeenten om dit te organiseren. Deze samenwerking is deels een verplichting, deels worden
(voornamelijk kleine) gemeenten gedwongen. Dientengevolge is de term ‘interbestuurlijk
toezicht’ in het leven geroepen: besturen moeten elkaar controleren binnen een bestuurslaag.
Welke controlemiddelen heeft de gemeente hiertoe? Zie onderstaand.
Welke vereisten gelden er alvorens men gebruik kan maken van de instrumenten van controle
en toezicht binnen het openbaar bestuur?
Bij het creëren en gebruiken van instrumenten moet terughoudendheid betracht worden.
Ondertoezichtstelling dient slechts wanneer het noodzakelijk is, dit volgt uit de verplichting
van belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 Awb). Specifiekere vereisten
zijn:
Structureel
Alle bestuurshandelingen moeten aan rechtmatigheidscontrole onderhevig zijn, en op
systematische wijze hieraan onderworpen worden. Dit kan eventueel middels een steekproef
of middels periodieke controle. Tevens moet de toezichthouder de taakuitoefening zelfstandig
bezien (en niet afhankelijk laten zijn van periodieke beoordeling door het bestuursorgaan), en
1
Deze afdeling is ook wat betreft interbestuurlijk toezicht in enge zin niet compleet: te noemen vallen administratief beroep (geregeld in
hoofdstuk 6 en 7 Awb), alsmede de niet in de Awb geregelde interbestuurlijke inlichtingenplicht, de taakverwaarlozingsregeling en het
zogeheten ‘positieve’ toezicht, waarvan de interbestuurlijke aanwijzingsbevoegdheid de bekendste is.
, moet de mogelijkheid van onverwachts bezoek altijd aanwezig zijn. Tot slot dient de taak bij
een vaste instantie te liggen.
Verplicht
Het controlerende orgaan mag zich niet rechtens aan het geven van een oordeel kunnen
onttrekken.
Bindend
Aan het oordeel dient een rechtsgevolg te kunnen worden verbonden, met name dat de
bevoegdheid bestaat de rechtsgevolgen van met het recht strijdige handelingen te voorkomen
of weg te nemen.
Onafhankelijk
Controleur en gecontroleerde mogen niet (rechtstreeks of indirect) in een zodanige relatie tot
elkaar staan dat een adequate controle niet te verwachten valt. De Ceceto-affaire leerde dat een
goedkeurende verklaring van een gerenommeerd accountantskantoor niet altijd iets zegt over
de kwaliteit van het financiële beleid.
Op het bestuur toegespitst
Dit heeft te maken met het modeverschijnsel dat de taakuitoefening door het openbaar bestuur
zo veel mogelijk te toetsen aan normen uit het bedrijfsleven. Dit onder het motto: wat goed is
voor het bedrijfsleven, moet goed genoeg zijn voor het openbaar bestuur. Daarbij wordt de
eigen aard van de overheidsactiviteit miskend. Zelfs een criterium als klantvriendelijkheid is
maar zeer beperkt geschikt als kwaliteitsmaatstaf. Wel is dat van grote betekenis als het gaat
om zaken als bereikbaarheid, voorlichting, beleefdheid, etc.
Welke controlemiddelen heeft de gemeenteraad?
Een overzicht van de controlemiddelen is hier te vinden: Kamerstukken 35000-VII, nr. 100, Om de
controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor
controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk.
Er zijn controlemiddelen ten behoeve van de kaderstelling, controle en algemene ondersteuning.
De gemeenteraad staat aan het hoofd van de gemeente (art. 125 lid 1 Gw). Deze bepaling
vindt haar uitwerking in art. 147 lid 2 Gemw, volgens welke de overige autonome
bestuursbevoegdheden bij de raad berusten voor zover deze niet bij of krachtens de wet aan
het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester zijn toegekend. De
bestuursbevoegdheden in medebewind berusten bij het college, tenzij ze bij of krachtens de
wet bij de raad zijn gelegd (art. 147 lid 3).
Achtergrondinformatie
Nederland kent als gedecentraliseerde eenheidsstaat decentrale bestuurslagen met een open
huishouding. Dientengevolge kunnen de decentrale overheden zich taken aantrekken die zij in
het gemeentelijk of provinciaal belang nodig achten. Toch blijft de centrale overheid de
hoogste macht, zij kan de soevereiniteit geven en afnemen. Het takenpakket is dus niet
volledig vastgesteld zoals dat bij een gesloten huishouding het geval is.
In 2002 werden het gemeente- en provinciebestuur gedualiseerd. Dientengevolge werden de
raad en B en W, de provinciale staten en gedeputeerde staten ontvlochten en dat een verdeling
werd gemaakt tussen kaderstelling2 en controle (raad en provinciale staten) enerzijds, en
uitvoering (B en W en gedeputeerde staten) anderzijds. Raad en provinciale staten kregen nog
2
Het maken van verordeningen, het vaststellen van andere belangrijke besluiten van algemene strekking en de hoofdlijnen van het beleid.
, enkele nieuwe bevoegdheden om hun rol verder waar te kunnen maken, waaronder het
enquêterecht.
Benoeming en ontslag van de burgemeesters; financiële sturing: vaststellen begroting en
jaarrekeningen (waarover wethouders verantwoording moeten afleggen, en raadsleden mogen
hiertoe vragen stellen); interpellatie; enquête. Zoek de artikelen in de Gemeentewet.
Maak eveneens een koppeling met bijeenkomst 2: parlementaire middelen (de middelen van
het rijk). Eveneens kennen de provinciale staten controlemiddelen.
Begrijp het verschil tussen de controlemiddelen van de gemeenteraad en provinciale staten ten
opzichte van het parlement (kan toets vraag zijn).
Ook met betrekking tot de vertrouwensregel zijn er verschillen tussen landelijk en decentraal:
o Bij de decentrale overheden staat deze regel in de wet. Zie art. 49 Gemeentewet en
Provinciewet. Bij het Rijk is dit gewoonterecht.
o Eveneens bepaalt art. 49 Gemeentewet dat, wanneer iemand niet beslist op te stappen,
de raad kan besluiten tot ontslag. Let wel, er wordt alleen gesproken over een
‘individuele’ wethouder. Dit omdat het volledige college niet weg te stemmen is,
aangezien de burgemeester hier deel van uitmaakt. Deze is niet weg te stemmen.
o Geen tussentijdse verkiezingen mogelijk op decentraal niveau, wanneer het orgaan
valt is een nieuwe samenstelling niet mogelijk.
Kan de gemeenteraad met behulp van deze instrumenten zijn kaderstellende en controlerende
verantwoordelijkheden voldoende waarmaken? (Kamerstukken 35000-VII, nr. 100, Om de
controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor
controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk.)
De bestaande instrumenten worden niet altijd voldoende gebruikt, maar bieden wel voldoende
mogelijkheden voor raadsleden om kaders te stellen en het bestuur te controleren. Dat gezegd
hebbend vinden de meeste betrokkenen dat de kaderstelling en controle door gemeenteraden
beter kan, en beter moet. Raadsleden vinden controle zelf vaak lastig, en andere betrokkenen
wijzen op de soms weinig gestructureerde en doelgerichte wijze waarop raadsleden informatie
vragen en controleren. We voegen daar nadrukkelijk aan toe dat er aan de
informatievoorziening door bestuur en ambtelijke organisatie in veel gemeenten veel beter
kan. Over de kaderstelling door de raad wordt door diezelfde betrokkenen overigens ook flink
gemopperd; daarvan stelden we echter vast dat dit een wonderlijk verwijt is, gezien het feit dat
het college feitelijk gezien de kaders opstelt en de raad erg volgend is.
Of gemeenteraden hun kaderstellende en controlerende taken in voldoende mate vervullen, is
niet te zeggen. In het onderzoek is geen duidelijke norm voor ‘goede kaderstelling’ en ‘goede
controle’ gevonden. Desalniettemin kunnen we wel vaststellen dat een aantal van de
belangrijke instrumenten waarover de raad beschikt niet of niet voldoende wordt gebruikt.
Anders gezegd: of het voldoende is, weten we niet, maar het kan beduidend beter. Als
gemeenteraden beter gebruik zouden maken van bepaalde instrumenten, zouden zij beter en
