INTERVENTIESTRATEGIE
INTERVENTIESTRATEGIE WEEK 1 (D1)
HOE STEVIG IS DE PIRAMIDE VAN BRAITHWAITE?
Er is sprake van tegenstrijdige ontwikkelingen tussen twee handhavingsstijlen: coöperatief en punitief.
Centrale vraag: moet je samenwerken of straffen, overreden of afdwingen.
Responsive: geeft aan dat de wijze waarop gereageerd wordt op regelovertredingen afgestemd moet
zijn op de houding en beweegredenen van de regelovertreder.
‘responsiveness implies that there are no universal solutions’
De handhavingspiramide
Braithwaite ontdekte de kracht van de informele sociale controle: organisaties die consumentenwetten
overtraden, waren maar al te graag bereid om hun leven te beteren wanneer de
Consumentenautoriteit met negatieve publiciteit dreigde.
Samen met Brent Fisse schreef Braithwaite The Impact of Publicity on Corporate Offenders (1983). Ze
maakten duidelijk dat de angst voor reputatieverlies geen financiële, maar een morele basis heeft.
Bedrijven willen een goede reputatie hebben en personeelsleden willen trots kunnen zijn op hun
bedrijf.
Bekendste boek van Braithwaite is Crime, Shame and Reintegration (1989). Centraal hierin staat
shaming als mechanisme voor sociale controle, dat volgens Braithwaite gebruikt kan worden om
zowel het gedrag van individuele personen als van organisaties beïnvloeden.
Shaming -> enerzijds: te schande maken, moreel veroordelen – anderzijds: schaamtegevoelens
ontwikkelen.
Regelovertreders worden het meest effectief aangepakt als hun gedrag expliciet en scherp wordt
veroordeeld. Leidt ertoe dat de overtreder zich schaamt en dat schaamtegevoel zal hem er in de
toekomst van weerhouden opnieuw de fout in te gaan.
Shaming-strategie is effectief en efficiënt: overtuigen is goedkoper dan straffen.
Organisaties hebben, net als personen, een ‘geweten’ en willen de wet gehoorzamen. Het naleven
van de wet gebeurt volgens Braithwaite uit overtuiging. Bedrijven laten zich door morele overwegingen
weerhouden van het plegen van criminaliteit dan door de angst voor de straffen. Hierom is een
‘moraliserende’ straf eerder op zijn plaats dan een op afschrikking gerichte straf.
Informele sociale controle speelt, met name uitingen van verontwaardiging in de media, een
belangrijke rol in deze benadering.
Braithwaite brengt door middel van de handhavingspiramide visueel tot uitdrukking dat er een opbouw
zit in de reacties van de overheid op regelovertreding van een organisatie.
,Cruciaal voor de effectiviteit van de handhaving is dat de handhavers over een rijk geschakeerd
sanctiearsenaal beschikken, met een opbouw van lichte sancties (zoals het sturen van een
waarschuwingsbrief) naar de meest verregaande, het intrekken van de vergunning en stillegging van
de organisatie.
Zware sancties: ‘benign big guns’ – stokken achter de deur
Handhavers kunnen effectiever opereren als de organisaties weten dat er tegen hen zwaar geschut in
stelling kan worden gebracht.
Tit-for-tat strategie: handhaver zal in eerste instantie proberen om de betrokken organisatie door
overleg en overreding naar regelnaleving toe te praten. Wanneer de organisatie de afspraken en de
regels blijft overtreden, zal worden overgeschakeld op een sanctie hoger in de piramide.
Dit type sanctie is gericht op afschrikking; cruciaal hierbij is niet de hoogte, maar de morele
kracht van de straf. Belangrijke rol is weggelegd voor de sociale omgeving van het bedrijf. De
invloed van belangengroepen, zoals milieuorganisaties, maar ook van ketenpartners,
leveranciers, klanten en bewoners uit de omgeving is belangrijk. Deze partijen kunnen mede
druk uitoefenen op bedrijven door openlijk regelovertredingen af te keuren.
De piramide in de strategienota’s van de landelijke toezichthouders
In de nota Toezicht in beweging (2004) neemt de Inspectie Verkeer en Waterstaat de strategie van de
‘flexibele response’ tot uitgangspunt: ‘de inspectie kiest de interventie die past bij de oorzaak van de
niet-naleving’.
De filosofie van benign big gun wordt ook overgenomen: ‘omdat de zware sancties een afschrikkende
werking hebben, zullen instellingen wel geneigd zijn om te reageren op mildere interventies’.
,In het bestuurlijke boetebeleid van een aantal Nederlandse toezichthouders worden argumenten
genoemd die de strafmaat bepalen. De responsiviteit die Braithwaite bedoelde komt niet terug.
Analyse van deze documenten leert dat de aard, ernst, duur en schade van de overtreding als de
belangrijkste criteria bij de boetebepaling worden genoemd. De overtreding vormt dus het ijkpunt voor
de straf.
Het boetebeleid kent enkele dadergerichte elementen.
Recidive is vaak de grondslag voor verhoging van de boetes, soms met 50 procent.
Vormen van belonen:
De Mededingingsautoriteit en de OPTA zijn het meest expliciet in het ‘belonen’ van
coöperatieve opstelling van bedrijven met een verlaging van de basisboete.
De clementieregeling van de NMA is te beschouwen als een klokkenluidersregeling in de vorm
van kroongetuigebescherming. Het gaat niet om het belonen van bereidheid tot naleving.
Bedrijven die meewerken of de overtreding uit eigen wil beëindigen, dan wel degene aan wie schade
is berokkend uit eigen beweging schadeloos stellen, kunnen een lagere bestuurlijke boete tegemoet
zien.
De toezichthouders incorporeren weliswaar de handhavingspiramide in hun beleidstheorieën, maar
het beleid ten aanzien van hun belangrijkste sanctie, de bestuurlijke boete, is slechts in zeer beperkte
mate responsief. Immers in de bepaling van de hoogte van de boetes wordt weinig rekening
gehouden met attitude en beweegredenen van de regelovertreders. De ogenschijnlijk zo simpele
piramide blijkt in de praktijk toch niet zo eenvoudig toepasbaar.
Twee problematische aspecten van responsieve regulation:
Strafrechtelijke activiteit aan de onderkant van de piramide
Gelden voor organisaties:
Ordeningswetten, op terrein van bijv. milieu, arbeidsveiligheid en mededinging.
Klassieke strafrechtelijke verbodsbepalingen, zoals fraude, diefstal, corruptie,
mishandeling, gelden onverkort voor organisaties.
Organisaties zijn ook onderworpen aan tal van informele regels, gedragscodes en
contractuele afspraken.
Het probleem bij organisatiecriminaliteit is dat regelovertreding gepaard gaan met honorabele
bedoelingen, zoals omzetverhoging of behoud van werkgelegenheid. Dit compliceert het
morele oordeel over regels en regelovertreding door bedrijven zelf. Zij zijn geneigd hun
overtredingen te rechtvaardigen en te neutraliseren. Dit wordt vergemakkelijkt als de overheid
zelf niet duidelijk kan maken met de bedoelingen van de regels en de te beschermen
belangen zijn.
Bij sprake van gebrek aan morele lading, komt de handhavingspiramide op drijfzand te staan.
Sanctioneren is voor Braithwaite een kwestie van ‘moral education’, maar het veronderstelt
wel dat bedrijven van het gedrag dat door de regel wordt verboden ook moreel verwerpelijk
vinden.
Naleven van dergelijke regels is te bereiken door te en te straffen. Juist als er sprake is van
licht onrecht moet er niet gemoraliseerd maar beloond of gestraft worden.
, Wat zijn de risico’s van ‘moral education’ bij organisatie die weinig boodschap hebben aan de morele
betekenis van de overtreden regels?
Recent onderzoek van Christine Parker introduceert het begrip ‘compliance trap’.
Parker concludeert dat moraliserend en stigmatiserend optreden van handhavers, zonder
maatschappelijke en politieke steun, het functioneren van de handhavingsorganisatie ondermijnt.
Moral education en het dreigen met the big gun blijken moeilijk uitvoerbaar als er geen werkelijke
overeenstemming bestaat – in de politiek, maatschappij en met het veld – dat organisatiecriminaliteit
zo ernstig is dat het als criminaliteit moet worden behandeld.
De compliance trap houdt in dat handhavers zich als gevolg van het ontbreken van maatschappelijke
steun gedwongen zien ofwel hun normatieve boodschap af te zwakken, ofwel terug te vallen op een
niet-responsieve strategie van het handhaven van wetten ‘volgens het boekje’.
Tussen droom en daad
De handhavingspiramide is gebaseerd op de gedachte dat handhavers hun optreden en sancties
afstemmen op de ‘instelling’ of de ‘goede wil’ van de onderneming. In de praktijk blijkt de uitvoering
hiervan problematische te zijn; de piramide stoelt meer op idealisme dan op realiteitszin.
Kennis van de toezichthouder
Toezichthouders moeten goed op de hoogte zijn van wat zich in de branche en bij de afzonderlijke
bedrijven afspeelt. Ze moeten hun attitude en vermogen tot zelfregulering op juiste waarde kunnen
schatten.
In de praktijk blijkt dat de kennis van individuele bedrijven beperkt is, omdat directe controles
steekproefsgewijs en projectmatig plaatsvinden. Terugkerende controles, waarmee de toezichthouder
zou kunnen achterhalen in welke mate bedrijven verbeteringen doorvoeren, zijn zeldzaam.
Gezien de frequentie en aard van het toezicht is het de vraag of toezichthouders werkelijk responsief
kunnen optreden. Responsiviteit vereist een goede bekendheid met individuele ondernemingen, die
allen op basis van vrij intensief contact tot stand kan komen. Dergelijk contact is in een groot deel van
de praktijk van het Nederlandse toezicht afwezig.
Escalatie van sancties
De tit-for-tat strategie veronderstelt dat handhavers in staat zijn om sancties ‘op te schalen’ als de
situatie daarom vraagt. Bestuursrechtelijke handhaving zit onderin de piramide, terwijl strafrechtelijke
handhaving meer op afschrikking en onschadelijkmaking is gericht. Een bewuste escalatiestrategie
veronderstelt dat bestuurlijke en strafrechtelijke handhavers onderling afstemming plegen, waarbij de
strafrechtelijke handhaver die zaken voor vervolging selecteert waarbij eerder bestuurlijk optreden
geen effect heeft gesorteerd.
Uit onderzoek naar milieuhandhaving blijkt evenwel dat in de praktijk slechts beperkt afstemming en
gezamenlijke besluitvorming plaatsvindt over de inzet van het instrumentarium in concrete casussen.
Bovendien blijkt dat handhavingsoverleg vaak een algemeen en informeel karakter heeft. De
bestuurlijke en strafrechtelijke trajecten worden daarom als ‘gescheiden werelden’ getypeerd.
In de handhavingspraktijk is er geen sprake van een gemakkelijke, soepele opschaling van
interventies als het gedrag van de overtreder hierom vraagt. De overgang van de ene strategie op de
andere betekent ook de overdracht van de zaak van de ene op de andere handhavingsorganisatie,
met alle communicatie- en competentieproblemen van dien.
INTERVENTIESTRATEGIE WEEK 1 (D1)
HOE STEVIG IS DE PIRAMIDE VAN BRAITHWAITE?
Er is sprake van tegenstrijdige ontwikkelingen tussen twee handhavingsstijlen: coöperatief en punitief.
Centrale vraag: moet je samenwerken of straffen, overreden of afdwingen.
Responsive: geeft aan dat de wijze waarop gereageerd wordt op regelovertredingen afgestemd moet
zijn op de houding en beweegredenen van de regelovertreder.
‘responsiveness implies that there are no universal solutions’
De handhavingspiramide
Braithwaite ontdekte de kracht van de informele sociale controle: organisaties die consumentenwetten
overtraden, waren maar al te graag bereid om hun leven te beteren wanneer de
Consumentenautoriteit met negatieve publiciteit dreigde.
Samen met Brent Fisse schreef Braithwaite The Impact of Publicity on Corporate Offenders (1983). Ze
maakten duidelijk dat de angst voor reputatieverlies geen financiële, maar een morele basis heeft.
Bedrijven willen een goede reputatie hebben en personeelsleden willen trots kunnen zijn op hun
bedrijf.
Bekendste boek van Braithwaite is Crime, Shame and Reintegration (1989). Centraal hierin staat
shaming als mechanisme voor sociale controle, dat volgens Braithwaite gebruikt kan worden om
zowel het gedrag van individuele personen als van organisaties beïnvloeden.
Shaming -> enerzijds: te schande maken, moreel veroordelen – anderzijds: schaamtegevoelens
ontwikkelen.
Regelovertreders worden het meest effectief aangepakt als hun gedrag expliciet en scherp wordt
veroordeeld. Leidt ertoe dat de overtreder zich schaamt en dat schaamtegevoel zal hem er in de
toekomst van weerhouden opnieuw de fout in te gaan.
Shaming-strategie is effectief en efficiënt: overtuigen is goedkoper dan straffen.
Organisaties hebben, net als personen, een ‘geweten’ en willen de wet gehoorzamen. Het naleven
van de wet gebeurt volgens Braithwaite uit overtuiging. Bedrijven laten zich door morele overwegingen
weerhouden van het plegen van criminaliteit dan door de angst voor de straffen. Hierom is een
‘moraliserende’ straf eerder op zijn plaats dan een op afschrikking gerichte straf.
Informele sociale controle speelt, met name uitingen van verontwaardiging in de media, een
belangrijke rol in deze benadering.
Braithwaite brengt door middel van de handhavingspiramide visueel tot uitdrukking dat er een opbouw
zit in de reacties van de overheid op regelovertreding van een organisatie.
,Cruciaal voor de effectiviteit van de handhaving is dat de handhavers over een rijk geschakeerd
sanctiearsenaal beschikken, met een opbouw van lichte sancties (zoals het sturen van een
waarschuwingsbrief) naar de meest verregaande, het intrekken van de vergunning en stillegging van
de organisatie.
Zware sancties: ‘benign big guns’ – stokken achter de deur
Handhavers kunnen effectiever opereren als de organisaties weten dat er tegen hen zwaar geschut in
stelling kan worden gebracht.
Tit-for-tat strategie: handhaver zal in eerste instantie proberen om de betrokken organisatie door
overleg en overreding naar regelnaleving toe te praten. Wanneer de organisatie de afspraken en de
regels blijft overtreden, zal worden overgeschakeld op een sanctie hoger in de piramide.
Dit type sanctie is gericht op afschrikking; cruciaal hierbij is niet de hoogte, maar de morele
kracht van de straf. Belangrijke rol is weggelegd voor de sociale omgeving van het bedrijf. De
invloed van belangengroepen, zoals milieuorganisaties, maar ook van ketenpartners,
leveranciers, klanten en bewoners uit de omgeving is belangrijk. Deze partijen kunnen mede
druk uitoefenen op bedrijven door openlijk regelovertredingen af te keuren.
De piramide in de strategienota’s van de landelijke toezichthouders
In de nota Toezicht in beweging (2004) neemt de Inspectie Verkeer en Waterstaat de strategie van de
‘flexibele response’ tot uitgangspunt: ‘de inspectie kiest de interventie die past bij de oorzaak van de
niet-naleving’.
De filosofie van benign big gun wordt ook overgenomen: ‘omdat de zware sancties een afschrikkende
werking hebben, zullen instellingen wel geneigd zijn om te reageren op mildere interventies’.
,In het bestuurlijke boetebeleid van een aantal Nederlandse toezichthouders worden argumenten
genoemd die de strafmaat bepalen. De responsiviteit die Braithwaite bedoelde komt niet terug.
Analyse van deze documenten leert dat de aard, ernst, duur en schade van de overtreding als de
belangrijkste criteria bij de boetebepaling worden genoemd. De overtreding vormt dus het ijkpunt voor
de straf.
Het boetebeleid kent enkele dadergerichte elementen.
Recidive is vaak de grondslag voor verhoging van de boetes, soms met 50 procent.
Vormen van belonen:
De Mededingingsautoriteit en de OPTA zijn het meest expliciet in het ‘belonen’ van
coöperatieve opstelling van bedrijven met een verlaging van de basisboete.
De clementieregeling van de NMA is te beschouwen als een klokkenluidersregeling in de vorm
van kroongetuigebescherming. Het gaat niet om het belonen van bereidheid tot naleving.
Bedrijven die meewerken of de overtreding uit eigen wil beëindigen, dan wel degene aan wie schade
is berokkend uit eigen beweging schadeloos stellen, kunnen een lagere bestuurlijke boete tegemoet
zien.
De toezichthouders incorporeren weliswaar de handhavingspiramide in hun beleidstheorieën, maar
het beleid ten aanzien van hun belangrijkste sanctie, de bestuurlijke boete, is slechts in zeer beperkte
mate responsief. Immers in de bepaling van de hoogte van de boetes wordt weinig rekening
gehouden met attitude en beweegredenen van de regelovertreders. De ogenschijnlijk zo simpele
piramide blijkt in de praktijk toch niet zo eenvoudig toepasbaar.
Twee problematische aspecten van responsieve regulation:
Strafrechtelijke activiteit aan de onderkant van de piramide
Gelden voor organisaties:
Ordeningswetten, op terrein van bijv. milieu, arbeidsveiligheid en mededinging.
Klassieke strafrechtelijke verbodsbepalingen, zoals fraude, diefstal, corruptie,
mishandeling, gelden onverkort voor organisaties.
Organisaties zijn ook onderworpen aan tal van informele regels, gedragscodes en
contractuele afspraken.
Het probleem bij organisatiecriminaliteit is dat regelovertreding gepaard gaan met honorabele
bedoelingen, zoals omzetverhoging of behoud van werkgelegenheid. Dit compliceert het
morele oordeel over regels en regelovertreding door bedrijven zelf. Zij zijn geneigd hun
overtredingen te rechtvaardigen en te neutraliseren. Dit wordt vergemakkelijkt als de overheid
zelf niet duidelijk kan maken met de bedoelingen van de regels en de te beschermen
belangen zijn.
Bij sprake van gebrek aan morele lading, komt de handhavingspiramide op drijfzand te staan.
Sanctioneren is voor Braithwaite een kwestie van ‘moral education’, maar het veronderstelt
wel dat bedrijven van het gedrag dat door de regel wordt verboden ook moreel verwerpelijk
vinden.
Naleven van dergelijke regels is te bereiken door te en te straffen. Juist als er sprake is van
licht onrecht moet er niet gemoraliseerd maar beloond of gestraft worden.
, Wat zijn de risico’s van ‘moral education’ bij organisatie die weinig boodschap hebben aan de morele
betekenis van de overtreden regels?
Recent onderzoek van Christine Parker introduceert het begrip ‘compliance trap’.
Parker concludeert dat moraliserend en stigmatiserend optreden van handhavers, zonder
maatschappelijke en politieke steun, het functioneren van de handhavingsorganisatie ondermijnt.
Moral education en het dreigen met the big gun blijken moeilijk uitvoerbaar als er geen werkelijke
overeenstemming bestaat – in de politiek, maatschappij en met het veld – dat organisatiecriminaliteit
zo ernstig is dat het als criminaliteit moet worden behandeld.
De compliance trap houdt in dat handhavers zich als gevolg van het ontbreken van maatschappelijke
steun gedwongen zien ofwel hun normatieve boodschap af te zwakken, ofwel terug te vallen op een
niet-responsieve strategie van het handhaven van wetten ‘volgens het boekje’.
Tussen droom en daad
De handhavingspiramide is gebaseerd op de gedachte dat handhavers hun optreden en sancties
afstemmen op de ‘instelling’ of de ‘goede wil’ van de onderneming. In de praktijk blijkt de uitvoering
hiervan problematische te zijn; de piramide stoelt meer op idealisme dan op realiteitszin.
Kennis van de toezichthouder
Toezichthouders moeten goed op de hoogte zijn van wat zich in de branche en bij de afzonderlijke
bedrijven afspeelt. Ze moeten hun attitude en vermogen tot zelfregulering op juiste waarde kunnen
schatten.
In de praktijk blijkt dat de kennis van individuele bedrijven beperkt is, omdat directe controles
steekproefsgewijs en projectmatig plaatsvinden. Terugkerende controles, waarmee de toezichthouder
zou kunnen achterhalen in welke mate bedrijven verbeteringen doorvoeren, zijn zeldzaam.
Gezien de frequentie en aard van het toezicht is het de vraag of toezichthouders werkelijk responsief
kunnen optreden. Responsiviteit vereist een goede bekendheid met individuele ondernemingen, die
allen op basis van vrij intensief contact tot stand kan komen. Dergelijk contact is in een groot deel van
de praktijk van het Nederlandse toezicht afwezig.
Escalatie van sancties
De tit-for-tat strategie veronderstelt dat handhavers in staat zijn om sancties ‘op te schalen’ als de
situatie daarom vraagt. Bestuursrechtelijke handhaving zit onderin de piramide, terwijl strafrechtelijke
handhaving meer op afschrikking en onschadelijkmaking is gericht. Een bewuste escalatiestrategie
veronderstelt dat bestuurlijke en strafrechtelijke handhavers onderling afstemming plegen, waarbij de
strafrechtelijke handhaver die zaken voor vervolging selecteert waarbij eerder bestuurlijk optreden
geen effect heeft gesorteerd.
Uit onderzoek naar milieuhandhaving blijkt evenwel dat in de praktijk slechts beperkt afstemming en
gezamenlijke besluitvorming plaatsvindt over de inzet van het instrumentarium in concrete casussen.
Bovendien blijkt dat handhavingsoverleg vaak een algemeen en informeel karakter heeft. De
bestuurlijke en strafrechtelijke trajecten worden daarom als ‘gescheiden werelden’ getypeerd.
In de handhavingspraktijk is er geen sprake van een gemakkelijke, soepele opschaling van
interventies als het gedrag van de overtreder hierom vraagt. De overgang van de ene strategie op de
andere betekent ook de overdracht van de zaak van de ene op de andere handhavingsorganisatie,
met alle communicatie- en competentieproblemen van dien.
