Notities Onderwijsbijeenkomsten OB 2021
Openbaar Bestuur
Bijeenkomst 6 – Handhaving openbare orde
Artikel 172 Gemeentewet
Art. 172 Gemw bepaalt dat de burgemeester is belast met de handhaving van de
openbare orde.
1. De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde
2. De burgemeester is bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de
openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande
politie.
3. De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan
daarvan, bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
4. De commissaris van de Koning geeft, indien een ordeverstoring van meer dan plaatselijke betekenis dan
wel ernstige vrees voor het ontstaan van zodanige ordeverstoringen zulks noodzakelijk maakt, de
burgemeesters in de provincie zoveel mogelijk na overleg met hen, de nodige aanwijzingen met
betrekking tot het door hen ter handhaving van de openbare orde te voeren beleid. De aanwijzingen
worden zo enigszins mogelijk schriftelijk gegeven.
De bevelsbevoegdheid van de burgemeester staat beschreven in lid 3. Deze
bevoegdheid wordt bijvoorbeeld gebruikt in situaties wanneer mensen slachtoffer
worden van geweldspleging, waardoor zij een gevaar vormen voor de openbare orde
in hun omgeving. Denk aan een beschieting van een woning in een woonwijk, of het
terugkeren van een ex-gedetineerde in de woonomgeving.
Problematiek van art. 172 lid 3 Gemw
De lichte bevelsbevoegdheid dankt haar naam aan het beoogde doel ervan, als
instrument voor de burgemeester waarmee hij bij acute ordeverstoringen met behulp
van de politie onmiddellijk in kan grijpen om zo de openbare orde te herstellen.
Is de Gemeentewet echter een ‘wet in formele zin’, die de grondrechten kan
inperken?
- Op grond van art. 175 Gemw mag de burgemeester bij een noodbevel afwijken
van ‘andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften’. Art. 172 biedt die
mogelijkheid niet, want: lichte bevelsbevoegdheid!
- Volgens de beperkingssystematiek van de GW kunnen in de GW vastgelegde
rechten worden ingeperkt, maar daarvoor is altijd een basis in wifz nodig.
- Rechters hebben vooral moeite met de combinatie van de lichte
bevelsbevoegdheid en het opleggen van een zware maatregel, die onmiskenbaar
een inperking van grond- en verdragsrechten betekent.
Naast de grondwettigheid, kan men bedenkingen plaatsen bij het
rechtszekerheidsbeginsel. De maatregelen die de burgemeester kan nemen, staan
immers niet nader in de bepaling omschreven.
ABRvS 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3342
Een gebied in Hilversum werd door diens College aangeduid als ‘vuurwerkvrije zone’.
Een aantal appellanten kwamen tegen deze beslissing op. Zij waren gevestigde
verkopers van vuurwerk en stelden dat zij zich niet met het besluit konden verenigen
omdat zij hierdoor flink wat inkomsten zouden mislopen. De APV zou onverbindend
zijn, omdat de Raad in strijd met art. 172 lid 1 Gemw zou hebben gehandeld, omdat
dit slechts een bevoegdheid van de burgemeester is en niet van het College.
De Afdeling stelde dat het hier in ieder geval een bepaling betrof in de sfeer van de
openbare orde, gelet op het oogmerk om gevaar, schade en overlast te voorkomen.
De Afdeling beantwoorde de vraag of met het nemen van dit besluit sprake was van
handhaving van de openbare orde als bedoeld in art. 172 lid 1 Gemw, welke het
exclusieve terrein was van de burgemeester, ontkennend. De wetsgeschiedenis stelt
dat handhaving van de openbare orde doelt op het ‘feitelijk herstellen en bewaren’
, Notities Onderwijsbijeenkomsten OB 2021
van de openbare orde. In casu was dat niet het geval, waardoor de bevoegdheid ook
aan het College toekwam.
Art. 174a Gemw ⇿ art. 13b Opiumwet
Artikel 174a Gemw
In de afgelopen jaren zijn de middelen en bevoegdheden van de burgemeester om op
te treden tegen bepaalde vormen van ongewenst gedrag, steeds meer uitgebreid.
1997: Victoria, de woningsluiting, art. 174a Gemw
In 1955 bleek de vorm van sluiting waarin er een bezoekersverbod werd opgelegd
dat drugsdealers de mogelijkheid ontnam nog langer handel te drijven vanuit een
woning, niet in overeenstemming met art. 10 Grondwet. Hierdoor werd art. 174a
Gemw ontwikkeld. Hier werd echter nauwelijks gebruik van gemaakt:
- Strenge toepassingsvoorwaarden (met concrete, objectiveerbare en verifieerbare
gegevens het aannemelijk maken van gedragingen die de veiligheid van mensen
in de omgeving van de woning regelmatig en langdurig in ernstige mate in gevaar
hebben gebracht)
- Wet Damocles, art. 13b Opiumwet
Eisen van art. 174a Gemw:
- Veiligheid en gezondheid van mensen in de omgeving van de woning is in
ernstige mate bedreigd;
- Het moet aannemelijk worden gemaakt, aan de hand van concrete, verifieerbare
gegevens, dat zich in de woning of het daarbij behorende erf ernstige
gedragingen voordoen;
- Die gedragingen zorgen met grote regelmaat voor langdurige ernstige overlast.
De burgemeester mag niet tot sluiting overgaan wanneer dit onevenredig zou zijn,
waartoe de burgemeester aannemelijk moet maken dat de verstoring van de
openbare orde niet afdoende met minder ingrijpende maatregelen kan worden
bestreden.
ABRvS 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1836
De burgemeester van Rotterdam heeft op grond van art. 174a lid 1 Gemw een huurwoning
gesloten, met een duur van drie maanden. Door een brand in de woning in 2015 is de leefbaarheid,
veiligheid en gezondheid voor omwonenden volgens de burgemeester op onaanvaardbare wijze
aangetast. Op basis van een politierapport werd het ontstaan van de brand aan de huurder
toegerekend, hij was namelijk ‘verward’ en vertoonde ‘onberekenbaar gedrag’, zorgde voor
overlast en had al twee keer brandgesticht. De Rb stelde dat de burgemeester niet tot sluiting had
mogen overgaan, omdat niet was voldaan aan de subsidiariteit van het middel.
De Afdeling oordeelde anders:
Art. 174a Gemw geldt niet alleen voor drugsgerelateerde verstoringen van de openbare orde.
Sluiting van woningen is alleen gerechtvaardigd wanneer de risico’s van de overlast die niet door
drugs wordt veroorzaakt wel vergelijkbaar is met dergelijke overlast. Met verstoring van de orde
wordt bedoeld, een ernstige bedreiging van de veiligheid en gezondheid van mensen in de directe
omgeving van de woning.
Doordat de huurder al twee keer eerder brand had veroorzaakt, waaraan geen goede verklaring
aan kon worden gekoppeld, bestond volgens de Afdeling voldoende grond aan te nemen dat de
brand was gekoppeld aan de gedragingen van de huurder. Bezien op het gevaar dat de brand voor
omwonende opleverde was het aannemelijk dat minder ingrijpende middelen het doel niet zouden
kunnen verwezenlijken.
ABRvS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1569
Het College van een gemeente werd in diverse mails door appellant verzocht handhavend op te
treden tegen geluids- en woonoverlast, veroorzaakt door de bovenbuurman (deze zou continu
springen op de vloer, wat door dreunde in de woning van appellant). College gaf aan dat het geen
publiekrechtelijke, maar een privaatrechtelijke situatie betrof en er dus geen mogelijkheid tot
handhaven bestond. Appellant tekende bezwaar aan, maar hij werd niet-ontvankelijk verklaard
Openbaar Bestuur
Bijeenkomst 6 – Handhaving openbare orde
Artikel 172 Gemeentewet
Art. 172 Gemw bepaalt dat de burgemeester is belast met de handhaving van de
openbare orde.
1. De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde
2. De burgemeester is bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de
openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande
politie.
3. De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan
daarvan, bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
4. De commissaris van de Koning geeft, indien een ordeverstoring van meer dan plaatselijke betekenis dan
wel ernstige vrees voor het ontstaan van zodanige ordeverstoringen zulks noodzakelijk maakt, de
burgemeesters in de provincie zoveel mogelijk na overleg met hen, de nodige aanwijzingen met
betrekking tot het door hen ter handhaving van de openbare orde te voeren beleid. De aanwijzingen
worden zo enigszins mogelijk schriftelijk gegeven.
De bevelsbevoegdheid van de burgemeester staat beschreven in lid 3. Deze
bevoegdheid wordt bijvoorbeeld gebruikt in situaties wanneer mensen slachtoffer
worden van geweldspleging, waardoor zij een gevaar vormen voor de openbare orde
in hun omgeving. Denk aan een beschieting van een woning in een woonwijk, of het
terugkeren van een ex-gedetineerde in de woonomgeving.
Problematiek van art. 172 lid 3 Gemw
De lichte bevelsbevoegdheid dankt haar naam aan het beoogde doel ervan, als
instrument voor de burgemeester waarmee hij bij acute ordeverstoringen met behulp
van de politie onmiddellijk in kan grijpen om zo de openbare orde te herstellen.
Is de Gemeentewet echter een ‘wet in formele zin’, die de grondrechten kan
inperken?
- Op grond van art. 175 Gemw mag de burgemeester bij een noodbevel afwijken
van ‘andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften’. Art. 172 biedt die
mogelijkheid niet, want: lichte bevelsbevoegdheid!
- Volgens de beperkingssystematiek van de GW kunnen in de GW vastgelegde
rechten worden ingeperkt, maar daarvoor is altijd een basis in wifz nodig.
- Rechters hebben vooral moeite met de combinatie van de lichte
bevelsbevoegdheid en het opleggen van een zware maatregel, die onmiskenbaar
een inperking van grond- en verdragsrechten betekent.
Naast de grondwettigheid, kan men bedenkingen plaatsen bij het
rechtszekerheidsbeginsel. De maatregelen die de burgemeester kan nemen, staan
immers niet nader in de bepaling omschreven.
ABRvS 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3342
Een gebied in Hilversum werd door diens College aangeduid als ‘vuurwerkvrije zone’.
Een aantal appellanten kwamen tegen deze beslissing op. Zij waren gevestigde
verkopers van vuurwerk en stelden dat zij zich niet met het besluit konden verenigen
omdat zij hierdoor flink wat inkomsten zouden mislopen. De APV zou onverbindend
zijn, omdat de Raad in strijd met art. 172 lid 1 Gemw zou hebben gehandeld, omdat
dit slechts een bevoegdheid van de burgemeester is en niet van het College.
De Afdeling stelde dat het hier in ieder geval een bepaling betrof in de sfeer van de
openbare orde, gelet op het oogmerk om gevaar, schade en overlast te voorkomen.
De Afdeling beantwoorde de vraag of met het nemen van dit besluit sprake was van
handhaving van de openbare orde als bedoeld in art. 172 lid 1 Gemw, welke het
exclusieve terrein was van de burgemeester, ontkennend. De wetsgeschiedenis stelt
dat handhaving van de openbare orde doelt op het ‘feitelijk herstellen en bewaren’
, Notities Onderwijsbijeenkomsten OB 2021
van de openbare orde. In casu was dat niet het geval, waardoor de bevoegdheid ook
aan het College toekwam.
Art. 174a Gemw ⇿ art. 13b Opiumwet
Artikel 174a Gemw
In de afgelopen jaren zijn de middelen en bevoegdheden van de burgemeester om op
te treden tegen bepaalde vormen van ongewenst gedrag, steeds meer uitgebreid.
1997: Victoria, de woningsluiting, art. 174a Gemw
In 1955 bleek de vorm van sluiting waarin er een bezoekersverbod werd opgelegd
dat drugsdealers de mogelijkheid ontnam nog langer handel te drijven vanuit een
woning, niet in overeenstemming met art. 10 Grondwet. Hierdoor werd art. 174a
Gemw ontwikkeld. Hier werd echter nauwelijks gebruik van gemaakt:
- Strenge toepassingsvoorwaarden (met concrete, objectiveerbare en verifieerbare
gegevens het aannemelijk maken van gedragingen die de veiligheid van mensen
in de omgeving van de woning regelmatig en langdurig in ernstige mate in gevaar
hebben gebracht)
- Wet Damocles, art. 13b Opiumwet
Eisen van art. 174a Gemw:
- Veiligheid en gezondheid van mensen in de omgeving van de woning is in
ernstige mate bedreigd;
- Het moet aannemelijk worden gemaakt, aan de hand van concrete, verifieerbare
gegevens, dat zich in de woning of het daarbij behorende erf ernstige
gedragingen voordoen;
- Die gedragingen zorgen met grote regelmaat voor langdurige ernstige overlast.
De burgemeester mag niet tot sluiting overgaan wanneer dit onevenredig zou zijn,
waartoe de burgemeester aannemelijk moet maken dat de verstoring van de
openbare orde niet afdoende met minder ingrijpende maatregelen kan worden
bestreden.
ABRvS 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1836
De burgemeester van Rotterdam heeft op grond van art. 174a lid 1 Gemw een huurwoning
gesloten, met een duur van drie maanden. Door een brand in de woning in 2015 is de leefbaarheid,
veiligheid en gezondheid voor omwonenden volgens de burgemeester op onaanvaardbare wijze
aangetast. Op basis van een politierapport werd het ontstaan van de brand aan de huurder
toegerekend, hij was namelijk ‘verward’ en vertoonde ‘onberekenbaar gedrag’, zorgde voor
overlast en had al twee keer brandgesticht. De Rb stelde dat de burgemeester niet tot sluiting had
mogen overgaan, omdat niet was voldaan aan de subsidiariteit van het middel.
De Afdeling oordeelde anders:
Art. 174a Gemw geldt niet alleen voor drugsgerelateerde verstoringen van de openbare orde.
Sluiting van woningen is alleen gerechtvaardigd wanneer de risico’s van de overlast die niet door
drugs wordt veroorzaakt wel vergelijkbaar is met dergelijke overlast. Met verstoring van de orde
wordt bedoeld, een ernstige bedreiging van de veiligheid en gezondheid van mensen in de directe
omgeving van de woning.
Doordat de huurder al twee keer eerder brand had veroorzaakt, waaraan geen goede verklaring
aan kon worden gekoppeld, bestond volgens de Afdeling voldoende grond aan te nemen dat de
brand was gekoppeld aan de gedragingen van de huurder. Bezien op het gevaar dat de brand voor
omwonende opleverde was het aannemelijk dat minder ingrijpende middelen het doel niet zouden
kunnen verwezenlijken.
ABRvS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1569
Het College van een gemeente werd in diverse mails door appellant verzocht handhavend op te
treden tegen geluids- en woonoverlast, veroorzaakt door de bovenbuurman (deze zou continu
springen op de vloer, wat door dreunde in de woning van appellant). College gaf aan dat het geen
publiekrechtelijke, maar een privaatrechtelijke situatie betrof en er dus geen mogelijkheid tot
handhaven bestond. Appellant tekende bezwaar aan, maar hij werd niet-ontvankelijk verklaard
