Esther Weverink, S4096738
Leer-en onderwijsproblemen
Samenvatting deel 1: college 1 t/m 6
Inhoud samenvatting deel 1: college 1 t/m 6
1
, Esther Weverink, S4096738
Stof bij college 1
Evaluatie passend onderwijs: Eindrapport
https://evaluatiepassendonderwijs.nl/publicaties/eindrapport-evaluatie-passend-onderwijs/
Aanleiding voor het onderzoek: de stelselwijziging passend onderwijs
Passend onderwijs moest de oplossing zijn voor organisatorische problemen in het onderwijs aan
leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften: bureaucratie, complexiteit en onhelder belegde
verantwoordelijkheden. Ook speelden oplopende kosten een rol. Een langdurig traject, waarin de
beleidsvoornemens een aantal malen zijn aangepast, heeft uiteindelijk geleid tot de Wet passend
onderwijs die in 2012 is vastgesteld en in 2014 in werking trad.
Organisatorische oplossingen: decentralisatie en budgetfinanciering
De oplossingen voor de organisatorische problemen én voor de kostenstijging zijn gezocht in:
- Decentralisatie: Het is niet langer de centrale overheid die bepaalt wie welke ondersteuning
krijgt. De regionaal georganiseerde samenwerkingsverbanden passend onderwijs hebben nu
deze taak voor het primair, voortgezet en speciaal onderwijs. Een samenwerkingsverband
wordt gevormd door de schoolbesturen die in de betreffende regio één of meer scholen
hebben.
- Budgetfinanciering: Elk samenwerkingsverband en elke mbo-instelling krijgt een budget voor
het ondersteuningsaanbod naar rato van het aantal leerlingen op de aangesloten scholen of
het aantal studenten in de mbo-instelling. Het totale budget voor passend onderwijs is
gefixeerd.
Hulp op maat en ouders ontzorgen in het primair en voortgezet onderwijs
Daarnaast moest passend onderwijs zorgen voor meer hulp op maat en voor een passende
onderwijsplek voor elke leerling met extra ondersteuningsbehoeften. Ook was het de bedoeling om
ouders te ontzorgen: het moest makkelijker voor ze worden om een geschikte onderwijsplek voor
hun kind te vinden. Verschillende maatregelen moesten dit bewerkstelligen:
- Afschaffen landelijke systemen voor het indiceren van leerlingen met extra
ondersteuningsbehoeften: de samenwerkingsverbanden gaan over de manier waarop de
ondersteuning wordt toegewezen
- De zorgplicht: voor een aangemelde leerling met extra ondersteuningsbehoeften moet de
school (formeel: het schoolbestuur) onderzoeken of passende ondersteuning mogelijk is en
zo niet, dan moet de school voor de leerling een geschikte plek zoeken op een andere school
- Opstellen van een schoolondersteuningsprofiel: de school beschrijft het eigen
ondersteuningsaanbod voor ouders én voor afstemming van een dekkend aanbod van
voorzieningen binnen het samenwerkingsverband.
- Opstellen van een ontwikkelingsperspectiefplan: de school beschrijft voor elke leerling met
extra ondersteuningsbehoeften wat die behoeften zijn, hoe daarin wordt voorzien en wat de
doelen zijn van de extra steun. Behalve bijdragen aan hulp op maat zouden deze plannen ook
de communicatie met de ouders moeten verbeteren.
- Bestuurlijke samenwerking tussen samenwerkingsverbanden en gemeenten: er moet
verplicht overleg gevoerd worden over afstemming van de ondersteuningsplannen van de
samenwerkingsverbanden en de jeugdhulpplannen van gemeenten.
2
, Esther Weverink, S4096738
Hoofdvragen onderzoek
1. Hoe verloopt de implementatie van deze stelselwijziging?
2. Wat is de impact van passend onderwijs op het handelen van iedereen die betrokken is bij
leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften?
Conclusie: verbeterde organisatie, maar ook verwachtingen die niet zijn uitgekomen
Passend onderwijs heeft voor verschillende betrokkenen verschillende effecten gehad. Op het niveau
van het stelsel heeft het geleid tot een betere organisatie van de extra ondersteuning. Voor de
rijksoverheid zijn de kosten beheersbaar geworden. Scholen waarderen de beleidsvrijheid die ze
hebben gekregen, maar zeggen wel nog last te hebben van bureaucratie – en soms van een te krap
budget. Mbo-instellingen zijn mede door de verruiming van hun financiële mogelijkheden positief
over passend onderwijs, maar lopen ook tegen grenzen van hun ondersteuningsmogelijkheden aan.
Voor leraren en ouders heeft de stelselwijziging de verwachtingen niet waargemaakt. En het effect
ervan op leerlingen en studenten is niet goed vast te stellen.
Impact op het stelsel, op samenwerkingsverbanden en op schoolbesturen
Flexibeler systeem en een grotendeels dekkend aanbod
De stelselwijziging passend onderwijs heeft geleid tot een minder complexe en minder starre
organisatie van de ondersteuning van leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs. In de meeste
regio’s is een dekkend aanbod: er zijn voldoende voorzieningen voor het ondersteunen van
verschillende groepen leerlingen. Toch is het lastig om ernstig meervoudig beperkte leerlingen,
leerlingen die zowel een hoog cognitief niveau als gedragsproblemen hebben en kleine groepen
leerlingen op een goede plek te krijgen.
Kostenbeheersing voor de rijksoverheid, financiën onder controle houden lokaal een opgave
Voor de rijksoverheid zijn de kosten beheersbaar geworden: de samenwerkingsverbanden (en ook de
mbo-instellingen) krijgen een gefixeerd budget. Voor scholen is het soms lastig om uit te komen met
de beschikbare middelen. . Vooral op plekken waar de nieuwe verdeling (verevening) ervoor zorgt
dat een samenwerkingsverband nu (veel) minder middelen krijgt dan voorheen in de regio werden
besteed
- Verevening: het budget voor leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften wordt
gelijkmatig verdeeld over de samenwerkingsverbanden naar verhouding van het aantal
leerlingen.
Complexiteit is veranderd
De vroegere bestuurlijke complexiteit is verminderd doordat samenwerkingsverbanden gaan over
het geheel van regels in een regio. Er zijn echter nog wel aparte regels voor praktijkonderwijs en voor
de clusters 1 en 2 van speciaal onderwijs.
Doelmatigheid van bestedingen is onbekend
Over de doelmatigheid zijn geen conclusies te trekken. Dat komt door de gemaakte beleidskeuzes: de
Wet passend onderwijs definieert niet welke leerlingen tot de doelgroep behoren.
Samenwerkingsverbanden maken hierin eigen keuzes.
Veel bestuurlijk overleg tussen onderwijs en jeugdhulp, nog weinig gezamenlijk beleid
Gemeenten, samenwerkingsverbanden en schoolbesturen voeren overleg over leerlingen die extra
ondersteuning nodig hebben in het onderwijs én een beroep doen op jeugdhulp of specifieke zorg.
3
, Esther Weverink, S4096738
Het overleg vindt plaats, maar in de praktijk blijken onderwijs en jeugdhulp nog vaak gescheiden
terreinen
Beleidsvrijheid roept discussies op
Samenwerkingsverbanden bepalen zelf veel hoe ze het aanpakken. Dat levert logischerwijs allerlei
verschillen in keuzes op, die gelegitimeerd zijn omdat de wet weinig voorschrijft en hoofdzakelijk
open normen bevat. Dit leidt soms tot discussies en spanningen.
Impact op scholen en leraren in het primair en voortgezet onderwijs
Scholen waarderen de vrijheid in de besteding van middelen
Veel scholen zijn positief over de flexibeler inzet van middelen en de eigen keuzes die ook zij kunnen
maken, dankzij de steeds grotere vrijheid die zij krijgen van samenwerkingsverbanden. De meningen
zijn verdeeld over de omvang van het budget. Sommige scholen vinden het voldoende, andere niet.
Nog veel geluiden over bureaucratie
Scholen hebben nog wel last van bureaucratie. Een van de oorzaken is dat scholen te maken kregen
met nieuwe wettelijke verplichtingen: zorgplicht, opstellen van een schoolondersteuningsprofiel en
ontwikkelingsperspectiefplannen
Basisondersteuning wordt meestal gerealiseerd, maar invulling kan verschillen
Ondanks de gezamenlijke afspraken blijkt de ene school een veel ruimere opvatting over
basisondersteuning te hebben dan de andere school, ook binnen eenzelfde samenwerkingsverband
Knelpunten in de afstemming met jeugdhulp
Scholen (vooral speciaal onderwijs) ervaren dat het lastig is om goede afspraken te maken met
jeugdhulpverleners over ondersteuning van leerlingen die dat nodig hebben. n. Ze hebben te maken
met wisselingen in jeugdhulpteams, met onduidelijkheid over de regie, en met wachtlijsten voor
onderzoek en behandeling
Geen grote impact op het werk of de deskundigheid van leraren
Passend onderwijs heeft strikt genomen weinig directe gevolgen gehad voor het handelen van
leraren, dus voor hun dagelijkse praktijk. Stabiel geven leraren al jaren aan dat 20-25% van de
leerlingen extra ondersteuningsbehoefte hebben. Er is niet groot ingezet op
deskundigheidsverhoging van leraren in het regulier onderwijs, dus hier is ook weinig verandering.
Leraren ervaren wel meer belasting en schrijven dat toe aan passend onderwijs
In de loop der jaren zijn leraren kritischer geworden over het geven van onderwijs aan leerlingen met
extra ondersteuningsbehoeften. Ze geven aan dat het (te) veel van hen vraagt. Ze hebben last van
hoge werkdruk en vinden dat passend onderwijs daarvan een belangrijke oorzaak is. Hoge werkdruk
heeft echter veel oorzaken en het is onwaarschijnlijk dat passend onderwijs de enige is.
Onduidelijkheid en hoge verwachtingen spelen ook een rol
De stelselwijziging heeft de spelregels veranderd en daarmee zijn oude zekerheden verdwenen.
Leraren moeten wennen aan de afgesproken regels in het samenwerkingsverband – die ze niet altijd
helder vinden. Leraren hadden gerekend op meer ondersteuning in de eigen klas, maar dat was niet
realistisch. Verder willen leraren – vanuit hun verantwoordelijkheidsgevoel voor leerlingen – soms
meer dan ze kunnen waarmaken en ook dit leidt tot frustratie.
4
Leer-en onderwijsproblemen
Samenvatting deel 1: college 1 t/m 6
Inhoud samenvatting deel 1: college 1 t/m 6
1
, Esther Weverink, S4096738
Stof bij college 1
Evaluatie passend onderwijs: Eindrapport
https://evaluatiepassendonderwijs.nl/publicaties/eindrapport-evaluatie-passend-onderwijs/
Aanleiding voor het onderzoek: de stelselwijziging passend onderwijs
Passend onderwijs moest de oplossing zijn voor organisatorische problemen in het onderwijs aan
leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften: bureaucratie, complexiteit en onhelder belegde
verantwoordelijkheden. Ook speelden oplopende kosten een rol. Een langdurig traject, waarin de
beleidsvoornemens een aantal malen zijn aangepast, heeft uiteindelijk geleid tot de Wet passend
onderwijs die in 2012 is vastgesteld en in 2014 in werking trad.
Organisatorische oplossingen: decentralisatie en budgetfinanciering
De oplossingen voor de organisatorische problemen én voor de kostenstijging zijn gezocht in:
- Decentralisatie: Het is niet langer de centrale overheid die bepaalt wie welke ondersteuning
krijgt. De regionaal georganiseerde samenwerkingsverbanden passend onderwijs hebben nu
deze taak voor het primair, voortgezet en speciaal onderwijs. Een samenwerkingsverband
wordt gevormd door de schoolbesturen die in de betreffende regio één of meer scholen
hebben.
- Budgetfinanciering: Elk samenwerkingsverband en elke mbo-instelling krijgt een budget voor
het ondersteuningsaanbod naar rato van het aantal leerlingen op de aangesloten scholen of
het aantal studenten in de mbo-instelling. Het totale budget voor passend onderwijs is
gefixeerd.
Hulp op maat en ouders ontzorgen in het primair en voortgezet onderwijs
Daarnaast moest passend onderwijs zorgen voor meer hulp op maat en voor een passende
onderwijsplek voor elke leerling met extra ondersteuningsbehoeften. Ook was het de bedoeling om
ouders te ontzorgen: het moest makkelijker voor ze worden om een geschikte onderwijsplek voor
hun kind te vinden. Verschillende maatregelen moesten dit bewerkstelligen:
- Afschaffen landelijke systemen voor het indiceren van leerlingen met extra
ondersteuningsbehoeften: de samenwerkingsverbanden gaan over de manier waarop de
ondersteuning wordt toegewezen
- De zorgplicht: voor een aangemelde leerling met extra ondersteuningsbehoeften moet de
school (formeel: het schoolbestuur) onderzoeken of passende ondersteuning mogelijk is en
zo niet, dan moet de school voor de leerling een geschikte plek zoeken op een andere school
- Opstellen van een schoolondersteuningsprofiel: de school beschrijft het eigen
ondersteuningsaanbod voor ouders én voor afstemming van een dekkend aanbod van
voorzieningen binnen het samenwerkingsverband.
- Opstellen van een ontwikkelingsperspectiefplan: de school beschrijft voor elke leerling met
extra ondersteuningsbehoeften wat die behoeften zijn, hoe daarin wordt voorzien en wat de
doelen zijn van de extra steun. Behalve bijdragen aan hulp op maat zouden deze plannen ook
de communicatie met de ouders moeten verbeteren.
- Bestuurlijke samenwerking tussen samenwerkingsverbanden en gemeenten: er moet
verplicht overleg gevoerd worden over afstemming van de ondersteuningsplannen van de
samenwerkingsverbanden en de jeugdhulpplannen van gemeenten.
2
, Esther Weverink, S4096738
Hoofdvragen onderzoek
1. Hoe verloopt de implementatie van deze stelselwijziging?
2. Wat is de impact van passend onderwijs op het handelen van iedereen die betrokken is bij
leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften?
Conclusie: verbeterde organisatie, maar ook verwachtingen die niet zijn uitgekomen
Passend onderwijs heeft voor verschillende betrokkenen verschillende effecten gehad. Op het niveau
van het stelsel heeft het geleid tot een betere organisatie van de extra ondersteuning. Voor de
rijksoverheid zijn de kosten beheersbaar geworden. Scholen waarderen de beleidsvrijheid die ze
hebben gekregen, maar zeggen wel nog last te hebben van bureaucratie – en soms van een te krap
budget. Mbo-instellingen zijn mede door de verruiming van hun financiële mogelijkheden positief
over passend onderwijs, maar lopen ook tegen grenzen van hun ondersteuningsmogelijkheden aan.
Voor leraren en ouders heeft de stelselwijziging de verwachtingen niet waargemaakt. En het effect
ervan op leerlingen en studenten is niet goed vast te stellen.
Impact op het stelsel, op samenwerkingsverbanden en op schoolbesturen
Flexibeler systeem en een grotendeels dekkend aanbod
De stelselwijziging passend onderwijs heeft geleid tot een minder complexe en minder starre
organisatie van de ondersteuning van leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs. In de meeste
regio’s is een dekkend aanbod: er zijn voldoende voorzieningen voor het ondersteunen van
verschillende groepen leerlingen. Toch is het lastig om ernstig meervoudig beperkte leerlingen,
leerlingen die zowel een hoog cognitief niveau als gedragsproblemen hebben en kleine groepen
leerlingen op een goede plek te krijgen.
Kostenbeheersing voor de rijksoverheid, financiën onder controle houden lokaal een opgave
Voor de rijksoverheid zijn de kosten beheersbaar geworden: de samenwerkingsverbanden (en ook de
mbo-instellingen) krijgen een gefixeerd budget. Voor scholen is het soms lastig om uit te komen met
de beschikbare middelen. . Vooral op plekken waar de nieuwe verdeling (verevening) ervoor zorgt
dat een samenwerkingsverband nu (veel) minder middelen krijgt dan voorheen in de regio werden
besteed
- Verevening: het budget voor leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften wordt
gelijkmatig verdeeld over de samenwerkingsverbanden naar verhouding van het aantal
leerlingen.
Complexiteit is veranderd
De vroegere bestuurlijke complexiteit is verminderd doordat samenwerkingsverbanden gaan over
het geheel van regels in een regio. Er zijn echter nog wel aparte regels voor praktijkonderwijs en voor
de clusters 1 en 2 van speciaal onderwijs.
Doelmatigheid van bestedingen is onbekend
Over de doelmatigheid zijn geen conclusies te trekken. Dat komt door de gemaakte beleidskeuzes: de
Wet passend onderwijs definieert niet welke leerlingen tot de doelgroep behoren.
Samenwerkingsverbanden maken hierin eigen keuzes.
Veel bestuurlijk overleg tussen onderwijs en jeugdhulp, nog weinig gezamenlijk beleid
Gemeenten, samenwerkingsverbanden en schoolbesturen voeren overleg over leerlingen die extra
ondersteuning nodig hebben in het onderwijs én een beroep doen op jeugdhulp of specifieke zorg.
3
, Esther Weverink, S4096738
Het overleg vindt plaats, maar in de praktijk blijken onderwijs en jeugdhulp nog vaak gescheiden
terreinen
Beleidsvrijheid roept discussies op
Samenwerkingsverbanden bepalen zelf veel hoe ze het aanpakken. Dat levert logischerwijs allerlei
verschillen in keuzes op, die gelegitimeerd zijn omdat de wet weinig voorschrijft en hoofdzakelijk
open normen bevat. Dit leidt soms tot discussies en spanningen.
Impact op scholen en leraren in het primair en voortgezet onderwijs
Scholen waarderen de vrijheid in de besteding van middelen
Veel scholen zijn positief over de flexibeler inzet van middelen en de eigen keuzes die ook zij kunnen
maken, dankzij de steeds grotere vrijheid die zij krijgen van samenwerkingsverbanden. De meningen
zijn verdeeld over de omvang van het budget. Sommige scholen vinden het voldoende, andere niet.
Nog veel geluiden over bureaucratie
Scholen hebben nog wel last van bureaucratie. Een van de oorzaken is dat scholen te maken kregen
met nieuwe wettelijke verplichtingen: zorgplicht, opstellen van een schoolondersteuningsprofiel en
ontwikkelingsperspectiefplannen
Basisondersteuning wordt meestal gerealiseerd, maar invulling kan verschillen
Ondanks de gezamenlijke afspraken blijkt de ene school een veel ruimere opvatting over
basisondersteuning te hebben dan de andere school, ook binnen eenzelfde samenwerkingsverband
Knelpunten in de afstemming met jeugdhulp
Scholen (vooral speciaal onderwijs) ervaren dat het lastig is om goede afspraken te maken met
jeugdhulpverleners over ondersteuning van leerlingen die dat nodig hebben. n. Ze hebben te maken
met wisselingen in jeugdhulpteams, met onduidelijkheid over de regie, en met wachtlijsten voor
onderzoek en behandeling
Geen grote impact op het werk of de deskundigheid van leraren
Passend onderwijs heeft strikt genomen weinig directe gevolgen gehad voor het handelen van
leraren, dus voor hun dagelijkse praktijk. Stabiel geven leraren al jaren aan dat 20-25% van de
leerlingen extra ondersteuningsbehoefte hebben. Er is niet groot ingezet op
deskundigheidsverhoging van leraren in het regulier onderwijs, dus hier is ook weinig verandering.
Leraren ervaren wel meer belasting en schrijven dat toe aan passend onderwijs
In de loop der jaren zijn leraren kritischer geworden over het geven van onderwijs aan leerlingen met
extra ondersteuningsbehoeften. Ze geven aan dat het (te) veel van hen vraagt. Ze hebben last van
hoge werkdruk en vinden dat passend onderwijs daarvan een belangrijke oorzaak is. Hoge werkdruk
heeft echter veel oorzaken en het is onwaarschijnlijk dat passend onderwijs de enige is.
Onduidelijkheid en hoge verwachtingen spelen ook een rol
De stelselwijziging heeft de spelregels veranderd en daarmee zijn oude zekerheden verdwenen.
Leraren moeten wennen aan de afgesproken regels in het samenwerkingsverband – die ze niet altijd
helder vinden. Leraren hadden gerekend op meer ondersteuning in de eigen klas, maar dat was niet
realistisch. Verder willen leraren – vanuit hun verantwoordelijkheidsgevoel voor leerlingen – soms
meer dan ze kunnen waarmaken en ook dit leidt tot frustratie.
4
